基于大学组织特性构建我国大学内部治理结构的探讨
姚成郡
（中国石油大学（华东）高等教育研究所，山东 青岛266580）
（中国石油大学（华东）高等教育研究所，山东 青岛266580）
【摘 要】：大学作为一种特殊的社会组织，具有区别于其他组织的一些本质特性。我国大学构建内部治理结构应该回归大学的本质，把大学基本的组织特性作为切入点，充分考虑大学的职能多样性、主体多类性、权力多元性、权威分散性、结构复杂性等组织特性，满足这些组织特性的对应要求，从而合理做出大学内部组织安排、权力安排和制度安排，形成大学内部具体治理结构。
【关键词】：大学；组织特性；内部治理结构
【作者简介】：姚成郡，男，中国石油大学（华东）高等教育研究所，所长，副研究员。
【文章来源】中国人民大学教育学刊 2012年12月第4期
构建科学合理的大学内部治理结构是我国建设现代大学制度的主要着力点，是保证高等教育质量的根本要求。为保证现代大学发展目标与功能的实现，大学内部治理结构构建需要把握好现代大学制度的本质，以促进大学自治、学术自由和教授治学为核心，立足于大学这一组织特定的内在结构，以及其基本组织特性，建立吻合大学基本运行规律的组织架构和组织机制。
一、大学组织特性对于内部治理结构构建的要求
作为一种特殊的社会组织，大学具有有别于其他组织的一些本质特性，这些组织特性规定了大学发展运行需要考虑的要素和规律，只有从大学组织特性出发进行组织和制度架构，才能有效构建符合大学运行规律和发展需要的内部治理结构。构建大学组织特性包括以下五个方面。
（一）职能多样性
大学在发展过程中职能不断拓展。当今大学集人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新于一身，每项职能又包含了更多的与其内涵相关的具体职能，譬如社会服务就包括了咨询、专利出售、资源共享、产学研合作、社区改革、人员培训等。[1]同时，与不同职能相应的是不同目标，体现了大学组织目标的多元化。多项职能集中在大学这一统一体内，增强了大学组织的复杂性，要求大学必须加强统筹，既要立足于整体进行内部治理结构设计，保证与人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新等相关的各项工作系统进行，也要根据不同目标要求，针对不同职能特点，集中相关要素，建立相应组织机制，保证各项职能充分实现。
（二）主体多类性
从广义上看，教师、学生、管理人员、服务人员等都是大学的主体，这些主体有不同的活动内容、规律和发展要求，不同主体间又形成了不同的关系并互相交叉，在大学内部这些主体都是学校利益相关者，都应该成为大学内部治理的参与者。从狭义上看，又可以把大学的主体限定为教师和学生，因为以教师和学生为主体的活动，以及教师和学生相互对应依存所产生的影响，形成了大学基本的运行方式，构成了大学的主体框架，实现了大学最根本的办学职能。与教师和学生相比，其他成员的活动主要是围绕教师和学生展开的，处于胁从性、服务性的地位，为此大学内不同群体存在着一种结构性的关系。针对这种主体特点，构建大学内部治理结构，既要注重兼顾和协调不同群体利益，加强各类主体的自治，完善民主参与及监督的渠道和机制，落实各类主体在学校治理中的参与权，又要针对各类群体组成的结构性特征，凸显师生在内部治理中的主体地位，注重为师生发展创造宽松的制度环境。
（三）权力多元性
大学基本特点决定了其自身特殊的权力结构。一般意义上大学有学术权力和行政权力两种，而由于大学强调学术自由，同时又广泛地依靠学科专业等基本学术组织开展学术活动，所以又形成了个人的权力和学术群体的权力。伯顿•克拉克指出，“由于个人和院系享有很大的权力，这两种权力又结合起来以一种行会式的权力存在，并与官僚和政治的权力控制形式交织在一起，因此，高等教育系统中就形成了一种独特的权力结构。”[2]而在我国，高校中实际有三种权力并存：政治权力、行政权力和学术权力。另外也应该把学生权力作为大学多元权力中的一种。有效对多元性的权力进行协调制衡，减少各种权力之间的冲突，保持各种权力有效行使，是在大学内部治理结构构建中要重点解决的一个问题。在具体实践中主要应该通过合理的组织架构和相应的机制建设，建立各种权力运行渠道，保证各种权力各行其是，特别是根基于大学的基本职能和属性，切实建立学术权力充分发挥的组织、制度和环境保证。
（四）权威分散性
与多元权力相应，大学中不存在单一权威、绝对权威，而是有多个方面的权威同时在发挥影响，包括学术权威、行政权威乃至政治权威。各个权威虽然围绕学校发展的核心目标保持着互相协调，但每个权威都有各自发挥影响的领地，不存在明确的高低大小之分，所以就围绕不同权威形成了多个权力中心和相应的工作结构。同时，学术权威又在各个院系、学科和其他学术单元存在，而且常常会在其中出现一种“魅力权威”，同样是伯顿•克拉克在提出的十种学术权力的概念中，特别把魅力权威作为其中一种，并提出“行会权力在学院、大学和全国体制的行政管理中，强有力地反对魅力权威。同时，行会组织中强有力的个人统治又在讲座、研究所和系这一层次，鼓励个人魅力权威”[3]，反映了大学学术权威存在的灵活表现。 构建大学内部治理结构，要强化行政及政治权威的组织调控能力，围绕行政及政治权威建立高效的组织控制系统，这也是现代大学巨型化、组织复杂化的发展需要，当然更要正视学术权威的存在和影响，善于发挥学术权威的作用，巧妙地围绕学术权威整合学术资源，建立学术治理组织。
（五）结构复杂性
大学组织结构是影响大学组织运行与发展的重要因素。科森较早就发现，大学管理表现出“组织结构上的一种奇特的二重性”。在大学中同时存在着两种结构：一种是传统管理科层结构；另一种是教师在其权力范围内对学校有关事务做出决策的结构。这种二元控制系统由于没有统一的授权或结构形式，因而更为错综复杂。[4]大学不是整齐划一的机构，而是如迈克尔•科恩(m. cohen)和詹姆斯•马奇(j. c. march)在《领导与模糊性:美国大学校长》一书中描绘的那样，处于一种“有组织的无政府状态”，这种松散结合、有组织的无序状态，表现在行政机构与学术机构运行机制不同、联系松散，学术组织的组合松散等。另外，大学由许多学科组成，学科间存在明显差异同时又保持着相互交叉、渗透等结构性的联系，无疑也强化了大学结构的复杂性。内在结构的复杂带来的是内部治理结构的复杂，构建大学内部治理结构就要根据这种结构特点，在松散结合中保证结构整合，从无序状态下实现组织有序，循着纵横、虚实找出大学内部治理的基本线索，建立内部治理总体的矩阵结构或是立体结构。
二、构建大学内部治理结构的基本线路
大学内部治理结构的构建本质上是要保证大学的协调运行，实现各方面
责权利的均衡。为此，基于大学的组织特性，需要从组织结构、权力结构、制度
结构三个方面做出设计。
（一）组织安排
组织安排是大学内部治理结构构建的基础。如果把大学内部治理作为一种实现大学各项职能的方式，具体的组织架构就是这个方式得以实施的依托。大学作为一个组织，应该说具有两重意义的组织结构：一种是制度性的组织结构，就是大学在发展过程中所形成的基本内部结构，比如大学的法人组织结构，以学科为中心进行的组织构建等。另一种是机构式的组织结构，也就是组织机构，组织机构是组织形式的具体化，是大学基本组织结构的进一步拓展。大学内部治理结构的构建要以其基本内部结构为前提，以具体组织机构安排为基础，通过具体组织结构来实现。机构理论认为，组织结构决定组织功能，功能是结构的表现。“组织就是权力，就是集中和分散合法权力的一种方式。”[5]在大学内部治理中，组织安排代表的实质是权力分配。根据大学的组织特性，实践中，大学应该系统做好内部各种正式组织和非正式组织的建构，改变大学行政职能机构层级过多、分工过细和职能交叉重叠的状况，减少行政控制，强化学术性的管理组织和基层学术组织建设，提高学术组织在大学内部治理中的地位，总体上形成符合大学功能发挥的组织结构。
（二）权力安排
权力安排是大学内部治理结构构建的本质，“大学内部治理是指大学内部主体在大学内部事务决策中的权力关系”[6]。即使作为学术性质组织，在大学内部，权力体现也是无处不在的，各类主体、各方面的权威、各种内部组织都期望得到应有的权力，权力多元性组织特征，进一步增强了大学权力结构的复杂性。理想上学校内各种性质组织以及个人应该具有适应其功能和地位的权力，但事实上这些权力并不会自动获得，往往需要来自大学的赋予，这就是构建内部治理结构的任务。在一定意义上，内部权力结构是大学内部治理结构隐性的表现形式。
权力安排或者权力结构的构建主要是确定好权力主体、界定好权力边界。具体来说关键是理清三个方面的权力：第一，自主权。各方面自主范围内的事务不应受到外部制约，当然自主前提是良好的自治，比如教师的学术研究、学术群体和基层学术组织开展正常学术活动的自由等；第二，决策权。主要是明确公共权力行使的主体，或者明确相关主体应该行使的公共权力，其中关键是针对行政事务和学术事务的决策，保证行政权力和行政权力各有所属、互相协调，现实中当然更突出的是明晰相关学术组织的学术决策权力；第三，约束权。大学内部治理必须体现利益相关者的充分参与，他们在参与过程中，既可以直接参与决策，更重要的是发挥监督制约的权力，为了使这种权力制约更具有组织性和代表性，就必须赋予教代会、学代会等组织的民主监督权力，并切实纳入大学内部权力结构构建中。
（三）制度安排
制度是保持大学内部治理结构有机运行的前提。“大学治理是协调大学各利益相关者的相互关系，降低代理成本，提高办学效益的一系列制度安排。”[7]全球治理委员会在1995年发表的《我们的全球伙伴关系》中对治理的界定强调为：治理“既包括有权迫使人们服从正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式制度安排”。宏观上，大学治理是大学制度的实践表现，许多人甚至把大学治理作为大学制度的替代用语。具体来说，大学治理中的制度安排应该包括大学内部的体制、机制、规定等在内的所有制度化内容，这些体制、机制、规定组成的制度体系，或者可以看做是一种制度结构，嵌套并内化在大学内部治理结构中，成为大学内部治理结构的内在肌理，保证组织机构的有效运行和权力分配的有效落实，成为大学内部治理结构有机运转的内动力。所以，构建大学内部治理结构，有效协调大学内部利益、权力关系，应该把体制机制改革乃至规章制度完善作为一个重点，加强领导体制、决策机制、学术管理与运行机制、民主监督机制、协调机制等各项制度建设，尤其要重视大学章程建设，通过大学章程完善内部法人治理结构，对内部治理结构进行根本性的制度安排。
三、我国大学内部治理结构构建的要点
我国大学内部治理结构构建无疑要体现我国大学治理的特色，同时必须遵循大学组织特性，符合大学发展根本要求。为此，可以从以下四个方面考虑大学内部治理结构构建。
（一）做好组织架构，实现管理重心下移
大学组织架构是内部治理结构构建的基石。目前国内外大学主体组织结构大多实行“三级架构，两级管理”。三级架构是指校、院、系，两级管理中的一级是学校，第二级是学院或者系，院和系其中只有一级管理职能是实的，另一级则偏虚。这种组织结构作为大学主体组织框架形成了大学组织的支撑。在大学内部治理结构构建中关键在于完善这一组织结构的运行机制，增强组织运行活力。为此，需要着重把握好三个方面：第一，在校一级要体现分权治理和权力制衡，最主要的是要对行政与学术权力区分清晰，学校最高学术组织具有对学术事务的充分决策权，校长对学术管理和行政管理进行总协调。美国许多大学制定学术政策和管理学术事务是由评议会主要负责的，而大学校长作为学校行政管理最高负责人，负责对学术事务协调推动，英国、日本等国家许多高校也采用类似的分工分权和协调的机制。第二，院、系应该是学校治理的重心和学术管理的中心，享有充分的自主权，学院应该被赋予足够管理职能和职权。大学是以知识为主要运作内容的组织，各学科门类的知识有共性、也有差异，大学应将权力重心下移，赋予学院充分自主权，实行以学院为重心的治理体系，这也是推进扁平化管理的基本方式。在这一点上，英美大学学院、德国研究所都是相对独立的实体。第三，教授应该在各级管理中发挥重要作用，特别是在学术决策和管理中起主导作用。应该充分尊重教授的学术权威，发挥教授学术威望，给予他们对构成大学基础学科、专业的最大发言权。
（二）把握治理主线，建立分权治理机制
在我国应该从党委领导、校长负责、教授治学三条主线来考虑对治理结构的优化，兼顾政治组织、行政组织、学术组织建设，保证政治权力、行政权力、学术权力各行其道、充分协调。在我国，党委领导下的校长负责制是完善大学内部治理结构的前提。按照这一既定管理体制，党委要根据高校办学规律和管理特点，充分把握学校办学方向、做好学校政治保障，为此需要进行相应的党组织机构和工作机制建设。作为学校法定代表人和主要行政负责人，校长要通过有效利用行政权力和行政手段，保证学校事业发展和办学职能实现，这也是对高校法人组织性质和行政主体地位的体现。校长要保证学校办学资源统筹和各项工作的有效组织实施，必然要依托合理的行政机构和制度架构。教授治学是体现教师在高校中主体地位、满足高校作为学术性组织性质和学术管理特点的根本要求。教授治学重在学术自治，保证学术的专业性和自由性。它既包含了教师个体对所从事学术工作的主导权，更重要的是要保证教授对于学校整体学术工作的充分发言权、决策权。体现在内部治理结构构建中关键是建立健全学术咨询决策机构，健全学术委员会、各类专业委员会的组织机制，并真正以有效的运行机制保证学术组织行使学术权力。总之，党委领导、校长负责和教授治学构成了我国高校内部治理的三条主线，高校内部治理结构构建的重点就是围绕这三条主线进行组织架构和权力分配，并通过有效机制对这三条主线进行联结，保证各种权力互相制衡、互相协调，这无疑是高校内部治理结构构建的关键。
（三）尊重各方面主体，强化民主管理和监督
《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》明确提出：“完善中国特色现代大学制度。完善治理结构……加强教职工代表大会、学生代表大会建设，发挥群众团体的作用。”高校作为多主体的组织，各类人员都应该成为内部治理的参与者，为此在做好正式组织机构建设、保证学校常规运行管理的基础上，还要重视群众组织建设，保证教代会、学代会等教职工和学生组织对学校工作的民主管理和民主监督作用，作为学校常规管理的辅助，形成学校管理一条辅线，与作为主线的党委领导、校长负责、教授治学一起完整构成我国“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的大学治理体制。
（四）加强横向组织建构，增强组织运行活力
“高等教育组织的心脏，是各门学科和各个事业单位之间形成的相互交织的矩阵”[8]，在这个矩阵中，高校内部的学术组织之间、行政组织之间、学术组织和行政组织之间都存在交叉联系，这种交叉联系应该成为高校优化内部治理结构不可忽视的一个着眼点。为了实现相应目标，往往需要高校内部有关组织保持有效联动，必要时还要建立一些联合性的非正式组织机构，比如围绕人才队伍建设工作就需要人事、组织、教学、科研等部门以及学院的统一行动。另一方面，鉴于学科发展既高度分化又高度综合的特点，高校在完善内部治理结构时特别需要重视加强基层学术组织创新，创建跨学院、跨学科的横向组织。大学中跨学科组织往往以松散的形式存在，而这些组织往往可以发挥重要作用，而且也是现在大学创新发展的增长点。大学需要重视这一类组织建设，使这些组织由隐性状态转为显性状态，既要保证其自由衍生，又要进行有目的地规划整合。要善于利用这种横向组织打破学院、学科壁垒，发挥对学院和学科的融合作用，使大学组织结构由松散变得紧密。建设世界一流大学，拥有大量跨学科学术组织无疑是其保证学术活力和保持学术领先的一个重要方面，近些年来国内许多高校也进行了一些成功的探索。
总之，适应大学发展要求的大学内部治理结构绝不是空中楼阁，大学作为一个特殊组织所具有的组织特性，规定了大学基本的组织结构，形成了大学治理的先天限定。在当前我国把构建大学内部治理结构作为推进高等教育改革发展新课题的时候，回归大学本质，尊重大学基本组织特性应该是一个根本的切入点。
【关键词】：大学；组织特性；内部治理结构
【作者简介】：姚成郡，男，中国石油大学（华东）高等教育研究所，所长，副研究员。
【文章来源】中国人民大学教育学刊 2012年12月第4期
构建科学合理的大学内部治理结构是我国建设现代大学制度的主要着力点，是保证高等教育质量的根本要求。为保证现代大学发展目标与功能的实现，大学内部治理结构构建需要把握好现代大学制度的本质，以促进大学自治、学术自由和教授治学为核心，立足于大学这一组织特定的内在结构，以及其基本组织特性，建立吻合大学基本运行规律的组织架构和组织机制。
一、大学组织特性对于内部治理结构构建的要求
作为一种特殊的社会组织，大学具有有别于其他组织的一些本质特性，这些组织特性规定了大学发展运行需要考虑的要素和规律，只有从大学组织特性出发进行组织和制度架构，才能有效构建符合大学运行规律和发展需要的内部治理结构。构建大学组织特性包括以下五个方面。
（一）职能多样性
大学在发展过程中职能不断拓展。当今大学集人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新于一身，每项职能又包含了更多的与其内涵相关的具体职能，譬如社会服务就包括了咨询、专利出售、资源共享、产学研合作、社区改革、人员培训等。[1]同时，与不同职能相应的是不同目标，体现了大学组织目标的多元化。多项职能集中在大学这一统一体内，增强了大学组织的复杂性，要求大学必须加强统筹，既要立足于整体进行内部治理结构设计，保证与人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新等相关的各项工作系统进行，也要根据不同目标要求，针对不同职能特点，集中相关要素，建立相应组织机制，保证各项职能充分实现。
（二）主体多类性
从广义上看，教师、学生、管理人员、服务人员等都是大学的主体，这些主体有不同的活动内容、规律和发展要求，不同主体间又形成了不同的关系并互相交叉，在大学内部这些主体都是学校利益相关者，都应该成为大学内部治理的参与者。从狭义上看，又可以把大学的主体限定为教师和学生，因为以教师和学生为主体的活动，以及教师和学生相互对应依存所产生的影响，形成了大学基本的运行方式，构成了大学的主体框架，实现了大学最根本的办学职能。与教师和学生相比，其他成员的活动主要是围绕教师和学生展开的，处于胁从性、服务性的地位，为此大学内不同群体存在着一种结构性的关系。针对这种主体特点，构建大学内部治理结构，既要注重兼顾和协调不同群体利益，加强各类主体的自治，完善民主参与及监督的渠道和机制，落实各类主体在学校治理中的参与权，又要针对各类群体组成的结构性特征，凸显师生在内部治理中的主体地位，注重为师生发展创造宽松的制度环境。
（三）权力多元性
大学基本特点决定了其自身特殊的权力结构。一般意义上大学有学术权力和行政权力两种，而由于大学强调学术自由，同时又广泛地依靠学科专业等基本学术组织开展学术活动，所以又形成了个人的权力和学术群体的权力。伯顿•克拉克指出，“由于个人和院系享有很大的权力，这两种权力又结合起来以一种行会式的权力存在，并与官僚和政治的权力控制形式交织在一起，因此，高等教育系统中就形成了一种独特的权力结构。”[2]而在我国，高校中实际有三种权力并存：政治权力、行政权力和学术权力。另外也应该把学生权力作为大学多元权力中的一种。有效对多元性的权力进行协调制衡，减少各种权力之间的冲突，保持各种权力有效行使，是在大学内部治理结构构建中要重点解决的一个问题。在具体实践中主要应该通过合理的组织架构和相应的机制建设，建立各种权力运行渠道，保证各种权力各行其是，特别是根基于大学的基本职能和属性，切实建立学术权力充分发挥的组织、制度和环境保证。
（四）权威分散性
与多元权力相应，大学中不存在单一权威、绝对权威，而是有多个方面的权威同时在发挥影响，包括学术权威、行政权威乃至政治权威。各个权威虽然围绕学校发展的核心目标保持着互相协调，但每个权威都有各自发挥影响的领地，不存在明确的高低大小之分，所以就围绕不同权威形成了多个权力中心和相应的工作结构。同时，学术权威又在各个院系、学科和其他学术单元存在，而且常常会在其中出现一种“魅力权威”，同样是伯顿•克拉克在提出的十种学术权力的概念中，特别把魅力权威作为其中一种，并提出“行会权力在学院、大学和全国体制的行政管理中，强有力地反对魅力权威。同时，行会组织中强有力的个人统治又在讲座、研究所和系这一层次，鼓励个人魅力权威”[3]，反映了大学学术权威存在的灵活表现。 构建大学内部治理结构，要强化行政及政治权威的组织调控能力，围绕行政及政治权威建立高效的组织控制系统，这也是现代大学巨型化、组织复杂化的发展需要，当然更要正视学术权威的存在和影响，善于发挥学术权威的作用，巧妙地围绕学术权威整合学术资源，建立学术治理组织。
（五）结构复杂性
大学组织结构是影响大学组织运行与发展的重要因素。科森较早就发现，大学管理表现出“组织结构上的一种奇特的二重性”。在大学中同时存在着两种结构：一种是传统管理科层结构；另一种是教师在其权力范围内对学校有关事务做出决策的结构。这种二元控制系统由于没有统一的授权或结构形式，因而更为错综复杂。[4]大学不是整齐划一的机构，而是如迈克尔•科恩(m. cohen)和詹姆斯•马奇(j. c. march)在《领导与模糊性:美国大学校长》一书中描绘的那样，处于一种“有组织的无政府状态”，这种松散结合、有组织的无序状态，表现在行政机构与学术机构运行机制不同、联系松散，学术组织的组合松散等。另外，大学由许多学科组成，学科间存在明显差异同时又保持着相互交叉、渗透等结构性的联系，无疑也强化了大学结构的复杂性。内在结构的复杂带来的是内部治理结构的复杂，构建大学内部治理结构就要根据这种结构特点，在松散结合中保证结构整合，从无序状态下实现组织有序，循着纵横、虚实找出大学内部治理的基本线索，建立内部治理总体的矩阵结构或是立体结构。
二、构建大学内部治理结构的基本线路
大学内部治理结构的构建本质上是要保证大学的协调运行，实现各方面
责权利的均衡。为此，基于大学的组织特性，需要从组织结构、权力结构、制度
结构三个方面做出设计。
（一）组织安排
组织安排是大学内部治理结构构建的基础。如果把大学内部治理作为一种实现大学各项职能的方式，具体的组织架构就是这个方式得以实施的依托。大学作为一个组织，应该说具有两重意义的组织结构：一种是制度性的组织结构，就是大学在发展过程中所形成的基本内部结构，比如大学的法人组织结构，以学科为中心进行的组织构建等。另一种是机构式的组织结构，也就是组织机构，组织机构是组织形式的具体化，是大学基本组织结构的进一步拓展。大学内部治理结构的构建要以其基本内部结构为前提，以具体组织机构安排为基础，通过具体组织结构来实现。机构理论认为，组织结构决定组织功能，功能是结构的表现。“组织就是权力，就是集中和分散合法权力的一种方式。”[5]在大学内部治理中，组织安排代表的实质是权力分配。根据大学的组织特性，实践中，大学应该系统做好内部各种正式组织和非正式组织的建构，改变大学行政职能机构层级过多、分工过细和职能交叉重叠的状况，减少行政控制，强化学术性的管理组织和基层学术组织建设，提高学术组织在大学内部治理中的地位，总体上形成符合大学功能发挥的组织结构。
（二）权力安排
权力安排是大学内部治理结构构建的本质，“大学内部治理是指大学内部主体在大学内部事务决策中的权力关系”[6]。即使作为学术性质组织，在大学内部，权力体现也是无处不在的，各类主体、各方面的权威、各种内部组织都期望得到应有的权力，权力多元性组织特征，进一步增强了大学权力结构的复杂性。理想上学校内各种性质组织以及个人应该具有适应其功能和地位的权力，但事实上这些权力并不会自动获得，往往需要来自大学的赋予，这就是构建内部治理结构的任务。在一定意义上，内部权力结构是大学内部治理结构隐性的表现形式。
权力安排或者权力结构的构建主要是确定好权力主体、界定好权力边界。具体来说关键是理清三个方面的权力：第一，自主权。各方面自主范围内的事务不应受到外部制约，当然自主前提是良好的自治，比如教师的学术研究、学术群体和基层学术组织开展正常学术活动的自由等；第二，决策权。主要是明确公共权力行使的主体，或者明确相关主体应该行使的公共权力，其中关键是针对行政事务和学术事务的决策，保证行政权力和行政权力各有所属、互相协调，现实中当然更突出的是明晰相关学术组织的学术决策权力；第三，约束权。大学内部治理必须体现利益相关者的充分参与，他们在参与过程中，既可以直接参与决策，更重要的是发挥监督制约的权力，为了使这种权力制约更具有组织性和代表性，就必须赋予教代会、学代会等组织的民主监督权力，并切实纳入大学内部权力结构构建中。
（三）制度安排
制度是保持大学内部治理结构有机运行的前提。“大学治理是协调大学各利益相关者的相互关系，降低代理成本，提高办学效益的一系列制度安排。”[7]全球治理委员会在1995年发表的《我们的全球伙伴关系》中对治理的界定强调为：治理“既包括有权迫使人们服从正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式制度安排”。宏观上，大学治理是大学制度的实践表现，许多人甚至把大学治理作为大学制度的替代用语。具体来说，大学治理中的制度安排应该包括大学内部的体制、机制、规定等在内的所有制度化内容，这些体制、机制、规定组成的制度体系，或者可以看做是一种制度结构，嵌套并内化在大学内部治理结构中，成为大学内部治理结构的内在肌理，保证组织机构的有效运行和权力分配的有效落实，成为大学内部治理结构有机运转的内动力。所以，构建大学内部治理结构，有效协调大学内部利益、权力关系，应该把体制机制改革乃至规章制度完善作为一个重点，加强领导体制、决策机制、学术管理与运行机制、民主监督机制、协调机制等各项制度建设，尤其要重视大学章程建设，通过大学章程完善内部法人治理结构，对内部治理结构进行根本性的制度安排。
三、我国大学内部治理结构构建的要点
我国大学内部治理结构构建无疑要体现我国大学治理的特色，同时必须遵循大学组织特性，符合大学发展根本要求。为此，可以从以下四个方面考虑大学内部治理结构构建。
（一）做好组织架构，实现管理重心下移
大学组织架构是内部治理结构构建的基石。目前国内外大学主体组织结构大多实行“三级架构，两级管理”。三级架构是指校、院、系，两级管理中的一级是学校，第二级是学院或者系，院和系其中只有一级管理职能是实的，另一级则偏虚。这种组织结构作为大学主体组织框架形成了大学组织的支撑。在大学内部治理结构构建中关键在于完善这一组织结构的运行机制，增强组织运行活力。为此，需要着重把握好三个方面：第一，在校一级要体现分权治理和权力制衡，最主要的是要对行政与学术权力区分清晰，学校最高学术组织具有对学术事务的充分决策权，校长对学术管理和行政管理进行总协调。美国许多大学制定学术政策和管理学术事务是由评议会主要负责的，而大学校长作为学校行政管理最高负责人，负责对学术事务协调推动，英国、日本等国家许多高校也采用类似的分工分权和协调的机制。第二，院、系应该是学校治理的重心和学术管理的中心，享有充分的自主权，学院应该被赋予足够管理职能和职权。大学是以知识为主要运作内容的组织，各学科门类的知识有共性、也有差异，大学应将权力重心下移，赋予学院充分自主权，实行以学院为重心的治理体系，这也是推进扁平化管理的基本方式。在这一点上，英美大学学院、德国研究所都是相对独立的实体。第三，教授应该在各级管理中发挥重要作用，特别是在学术决策和管理中起主导作用。应该充分尊重教授的学术权威，发挥教授学术威望，给予他们对构成大学基础学科、专业的最大发言权。
（二）把握治理主线，建立分权治理机制
在我国应该从党委领导、校长负责、教授治学三条主线来考虑对治理结构的优化，兼顾政治组织、行政组织、学术组织建设，保证政治权力、行政权力、学术权力各行其道、充分协调。在我国，党委领导下的校长负责制是完善大学内部治理结构的前提。按照这一既定管理体制，党委要根据高校办学规律和管理特点，充分把握学校办学方向、做好学校政治保障，为此需要进行相应的党组织机构和工作机制建设。作为学校法定代表人和主要行政负责人，校长要通过有效利用行政权力和行政手段，保证学校事业发展和办学职能实现，这也是对高校法人组织性质和行政主体地位的体现。校长要保证学校办学资源统筹和各项工作的有效组织实施，必然要依托合理的行政机构和制度架构。教授治学是体现教师在高校中主体地位、满足高校作为学术性组织性质和学术管理特点的根本要求。教授治学重在学术自治，保证学术的专业性和自由性。它既包含了教师个体对所从事学术工作的主导权，更重要的是要保证教授对于学校整体学术工作的充分发言权、决策权。体现在内部治理结构构建中关键是建立健全学术咨询决策机构，健全学术委员会、各类专业委员会的组织机制，并真正以有效的运行机制保证学术组织行使学术权力。总之，党委领导、校长负责和教授治学构成了我国高校内部治理的三条主线，高校内部治理结构构建的重点就是围绕这三条主线进行组织架构和权力分配，并通过有效机制对这三条主线进行联结，保证各种权力互相制衡、互相协调，这无疑是高校内部治理结构构建的关键。
（三）尊重各方面主体，强化民主管理和监督
《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》明确提出：“完善中国特色现代大学制度。完善治理结构……加强教职工代表大会、学生代表大会建设，发挥群众团体的作用。”高校作为多主体的组织，各类人员都应该成为内部治理的参与者，为此在做好正式组织机构建设、保证学校常规运行管理的基础上，还要重视群众组织建设，保证教代会、学代会等教职工和学生组织对学校工作的民主管理和民主监督作用，作为学校常规管理的辅助，形成学校管理一条辅线，与作为主线的党委领导、校长负责、教授治学一起完整构成我国“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的大学治理体制。
（四）加强横向组织建构，增强组织运行活力
“高等教育组织的心脏，是各门学科和各个事业单位之间形成的相互交织的矩阵”[8]，在这个矩阵中，高校内部的学术组织之间、行政组织之间、学术组织和行政组织之间都存在交叉联系，这种交叉联系应该成为高校优化内部治理结构不可忽视的一个着眼点。为了实现相应目标，往往需要高校内部有关组织保持有效联动，必要时还要建立一些联合性的非正式组织机构，比如围绕人才队伍建设工作就需要人事、组织、教学、科研等部门以及学院的统一行动。另一方面，鉴于学科发展既高度分化又高度综合的特点，高校在完善内部治理结构时特别需要重视加强基层学术组织创新，创建跨学院、跨学科的横向组织。大学中跨学科组织往往以松散的形式存在，而这些组织往往可以发挥重要作用，而且也是现在大学创新发展的增长点。大学需要重视这一类组织建设，使这些组织由隐性状态转为显性状态，既要保证其自由衍生，又要进行有目的地规划整合。要善于利用这种横向组织打破学院、学科壁垒，发挥对学院和学科的融合作用，使大学组织结构由松散变得紧密。建设世界一流大学，拥有大量跨学科学术组织无疑是其保证学术活力和保持学术领先的一个重要方面，近些年来国内许多高校也进行了一些成功的探索。
总之，适应大学发展要求的大学内部治理结构绝不是空中楼阁，大学作为一个特殊组织所具有的组织特性，规定了大学基本的组织结构，形成了大学治理的先天限定。在当前我国把构建大学内部治理结构作为推进高等教育改革发展新课题的时候，回归大学本质，尊重大学基本组织特性应该是一个根本的切入点。