【摘要】当前,我国现代大学制度建设存在着宏观管理中政府的角色定位不准确、职能转换不彻底、管理控制不适度、教育法制不健全、教育投入不到位和微观管理中高校的领导体制行政化、管理模式机关化、教学地位边缘化、学术风气庸俗化、民主管理形式化等问题。应辩证处理政府与高校之间的关系,既强调政府的有限控制,又强化高校的有限自治。首先,政府应明确自身的管理角色、转变管理职能、下放管理权限、注重管理服务、强化中介管理。其次,高校应进一步完善党委领导下的校长负责制、营造教授治学的优良环境、加强民主管理的制度建设、强化教学工作的主体地位、健全科学研究的管理制度。
【关键词】现代大学制度;高等教育宏观管理制度;高等学校微观管理制度
【基金项目】浙江省社会科学规划重点课题“大众化语境下大学特色之研究”,课题编号: 07cgjy005z;中国高等教育学会“十一五”教育科学研究规划课题“大众化背景下的大学特色研究”,课题批准号: 06ail0670046。
(本文是作者在2009年12月16日“海峡两岸高等教育理论与学科发展论坛”上发言的文稿。)
【作者简介】杨天平(1956-),男,江苏盐城人,浙江师范大学教授,从事教育管理基础理论、高等教育管理研究;金华, 321004。
【文章来源】现代大学教育2010年第2期
中国现代大学制度的建设,始于19世纪末20世纪初。特别是1917年蔡元培柄政北京大学之后,进行了一系列卓有成效的改革,初步奠立了现代大学教育的理念、精神、使命、宗旨、功能、性质、组织等制度基础。此后一百年,中国大学教育的发展道路历经磨难与曲折,但探索的步伐一直没有停歇。新中国成立后,对旧式大学进行了彻底的改造。前些年,随着我国高等教育大众化进程的加快,不少学者著文,探讨建设中国特色的现代大学制度。近一年多来,国家制定中长期教育发展规划纲要,向社会各界求计问策、咨诹善道,陆续出现一些反思性的文章:中国的高等教育到底该如何发展,我们究竟应建立什么样的现代大学制度,等。下面即是我对这一问题的思考。
一、现代大学制度建设的几个问题
当前,我国高等教育改革和现代大学制度建设普遍存在着大学对教育行政部门的依附和大学内部学术对行政的依附“两个依附”的难题。一是以政治运作思维和手段管理高等教育,政府急功近利,急于求成,一味企求“做大做强”。二是校内行政权力泛化和官本位体制强化,党政并行的制度设计增加摩擦成本。大学是政府的从属机构,其所本有和应有的独立精神、学术自由、民主管理等品质严重缺失,对政治的适应和某些利益的迎合,损害了其对真理的追求、对理性的坚守、对大学灵魂的捍卫和对学术尊严的维护,难以成就高等教育的伟大土壤。
(一)高等教育行政管理制度的问题
在宏观管理方面,政府及其教育行政部门与现代大学之间所应有的指导与被指导、服务与被服务的关系被逐步异化为主从型、依附性关系,政府的管理思维不清晰,教育部门的角色定位不准确、职能转变不彻底、管理行为过度、服务不到位、法制不健全、投入不足等。
历史唯物主义有一个基本观点,那就是,生产力与生产关系、经济基础与上层建筑,或先或后、或快或慢,应保持适应。1949至2009的60年间,前30年我国高等教育管理,一方面是超前,在生产关系与上层建筑的改造方面走得太快,包括当时所搭建的政府集权型的公共办学体制和高等教育管理体制,超越历史阶段,超越生产力发展水平,与经济基础脱节,结果桎梏了高等教育的多元发展和高端人才的优质培养;另一方面又落后,沿袭战争年代的意识形态,以马上得天下的思维治天下、治教育,搞无产阶级专政下的继续革命、阶级斗争为纲等,乱折腾,高等教育是重灾区,走了不小的弯路。对于这个问题,已基本达成共识。
值得深思的是, 1978年改革开放后,各方面尤其是经济建设,取得了举世瞩目的成就,生产力获得空前的发展,而社会的法治化进程、道德建设水平以及政治与教育体制的改革虽然也在跟进,但是力度不够、成效不彰。特别是对高等教育的管理,包括高等教育思想理念的更新、高校办学管理体制的变革等,明显落后于时代和社会的发展。对高等教育的认识和管理,基本上还是抱持传统思维,沿用前30年所谓计划体制高度集权性、单一控制型的套路。这些年来,高等教育出现了很多负面现象,比如,由官本位派生的大学教育的行政化、衙门化等弊症日益严重,可能都与这种管理思维及其体制有关。
用前一阵媒体上炒的耶鲁大学校长小贝诺.斯密德特(虽说有人撰文,说该文是由好事者将施公1987年的演讲进行移花接木,但即便如此,网上众多的跟帖,也反映并负载着沉甸甸的民意)的话说,我们“自以为是在搞教育,其实是将经济的成功当成教育的成功”,[1]用政治的手段办教育、管教育,以政代教,以政管教,既违背教育规律,也制约教育的发展。众所周知,“五四”时期和抗战时期,国力弱,条件艰困,但北京大学、西南联合大学、浙江大学的办学水平都很高。资料显示, 1949年南京政府迁台前夕,一些教会大学,如燕京大学、圣约翰大学、之江大学、东吴大学、协和医学院等,已接近同时代欧美一般大学的水准。[2]新中国成立60年,某些方面反而拉大了与国际先进的差距,包括钱学森之问,中国为什么产生不了世界一流大学和大师?原因很复杂,但我们的管理思路和制度建构恐怕同样难辞其咎。
第一,政府的角色定位不准确。
改革开放30年来,我国高等教育体制改革取得了重要的进展。但从总体上看,改革没有完全到位,有不少夹生饭。突出表现在,长期以来政府集高校举办者、管理者多重角色于一身的情况没有根本改观,中央和省级及地市级政府教育主管部门对自身在高等教育管理中的角色及其作为缺乏科学的定位,到底该管什么、不该管什么,思路不清晰,把握不准确,习惯于以政代教、政校不分,政府的角色行为既越位、又缺位。
第二,政府的职能转换不彻底。
尽管前些年国家一再强调要转变政府职能,推行服务型教育行政,但收效不大。在管理理念上,仍然是管控和指令大于服务与引导。在管理内容上,仍然是微观管理大于宏观调控,习惯于把理应属于高校的权力拿在手上,使高校始终不能摆脱政府从属机构的地位。在管理手段上,计划手段大于法制手段,习惯于运用行政审批和计划直接管理高校事务。在管理方式上,直接管理多于间接引导,较少用经济、法律、政策、信息和评估等手段进行间接管理,尤其是忽视了社会的参与作用。
第三,政府的管理控制不适度。
政府对高等教育的管理和控制过度,其典型表现是,大政府、小大学。政府与大学之间仍然是一种行政模式化的纵向联系或直线等级式的隶属关系而非契约性的法制关系。政府不仅直接管理大学,而且是大学资源惟一或主要的供给者。大学的职责功能、活动范围、管理权限等,均由政府直接决定和规范,其所需要的资源也由政府统一调配。大学被纳入国家行政序列,同时被赋予相应的行政级别,大学的领导由政府任命,大学执行政府的指令、服从政府的管理。
第四,政府的教育法制不健全。
30年来,国家出台了一系列教育法规,但高校法人的性质与行政主体资格依然不明确。政府与高校的权利与义务关系亦缺乏具体的规范,以致高校缺乏作为独立法人实体所应具备的自我发展、自我管理、自我约束的能力。同时,维护与落实教育主体权利与义务的教育程序法仍是教育立法的盲点,已出台的教育法律缺乏实施细则等配套法规,缺乏健全的监督评估机制,而且也没有合适的救济渠道,高校办学管理自主权受到侵犯的问题一直无法解决。
第五,政府的教育投入不到位。
按照联合国教科文组织建议的标准,教育投入应占gdp的6%,世界平均水平为4.9%,欠发达国家平均水平为4.1%。[3]1993年,国家就提出,财政性教育经费要达到国民生产总值的4%。2006年,党的十六届六中全会再次强调4%的目标,但一直没有实现, 2008年为3.48%。[4]2005年,我国小学和初中生均公用经费不足300元和500元,而美国平均教育经费为8701美元,相当于6万元人民币。论gdp,美国是中国的5倍,人均gdp是中国的15倍,但花在孩子身上的教育经费高出我们100甚至200倍。[5]2008年,中国高等教育生均经费为1583美元,而美国2001年的高等教育生均经费支出为22000多美元。[6]前几年,我国高等院校大跃进式的发展,主要靠向学生和家长收费,甚至多收费、乱收费,转嫁负担。2005年,新华社调查发现,中国大学的学费10年上涨20倍,而同期国民收入增长却不到4倍。[7]
(二)高等学校内部管理制度的问题
高校内部管理体制的核心,是党委领导下的校长负责制。但在微观管理实践中,许多关系没有理顺,许多问题没有解决。
第一,高校的领导体制行政化。
2007年,中央召开的高校党建工作会议提出,高校实行“党委领导,校长负责,教授治学,民主管理”的现代大学制度。但在实践中,不少学校关系理不顺,运转不协调。大学的党政权责不清,校长作为校长负责制的责任人,对外代表学校,对内主持校政,是法律框架内的“一把手”。书记作为政治体制和组织体制之中的“一把手”,与行政“一把手”如何处好关系,《高等教育法》并未明定。党政相互制衡的组织设计,造成管理实践中法律与政治及组织框架之间的种种矛盾与摩擦,书记与校长常处于博弈、牵制状态。
第二,高校的管理模式机关化。
目前,高校内部管理体制上存在的最大问题,就是官僚化、衙门化。学校对教育行政部门的依附和主从关系日趋强化,大学校内学术对行政的依附和服从现象十分严重。另一方面,大学特定的学术性被轻视,行政权力凌驾于学术权力之上,行政机构主导大学的教学和科研,大学的教学与科研管理越来越像行政机关管理。前一阵,媒体上炒得沸沸扬扬,深圳某大学40多位教授竞争一个处长职务。其结果是,学府演变为政府,大行政、小学术,行政权力泛化,教学与学术的主要功能弱化,行政主导模式和官本位体制积弊甚深。
第三,高校的教学地位边缘化。
教学、科研是大学的两翼,其中教学育人又是第一位的。长期以来,我国大学重科研轻教学,以发表论文多少作为晋升依据,导致教师不安心、不用心教学。许多教师把自己的时间和精力主要放在写科研论文、搞科研课题、出科研成果上,很少有时间顾及教学、与学生交流沟通等,导致教学地位、水平和教学质量的下降。虽然近年来,教育行政部门意识到这个问题,并采取相应措施解决,但重科研、轻教学的痼疾仍没有得到根治。
第四,高校的学术风气庸俗化。
高校学术研究中的不端、不良行为有诸多表现。一是学术上的造假、抄袭、剽窃、粗制滥造现象见怪不怪,污染学风。“一些大学功利化,什么都和钱挂钩,这是个要命的问题”。[8]二是学术上的近亲繁殖与门户之见及学术评审中的歪风邪气大行其道。在职称评聘、课题评审、成果评奖等关涉到个人名利地位的活动中,泛滥于社会的权钱交易、权学交易、钱学交易等丑恶现象在大学里愈演愈烈,学校异变为学店。三是缺乏对崇高学术的耐心和敬仰,缺少对真理和知识的追求和执着。工具理性主义影响下的管理制度,引导师生追名逐利,学术浮躁,学风日下。研究显示, 2007年,我国买卖论文“产业”规模约为1.8至5.4亿元;[9]2009年,我国中文买卖论文“产业”近10亿元;[10]最近两年,每年有近100人买卖sci论文发表,有4700至14000人买卖英文论文到国外发表。[11]
第五,高校的民主管理形式化。
高等学校的管理,从本质上来说,也就是最大限度地调动与发挥师生的积极性和创造性,让他们参与学校各项事务的管理。但目前许多高等学校的权力掌握在一些职能部门手中,党政相互钳制和政教合一的集权体制,使大部分教师民主管理的权利还停留于口号和形式。虽然行政队伍中也不乏业务骨干、技术精英和管理能手,但由于整个高校体制是高度集权的行政体制泛化的结果,所以这些人员也被行政化和机关化了,而教师的民主管理和教授治校只能退居其次。
二、现代大学制度建设的理性思考
上述问题的解决,可以见仁见智,而且应该争鸣探讨,但关键在于管理思维和管理体制的改革。借用维特根斯坦的话来阐述:透识一个深层而棘手的问题,最为关键的办法是,开始以一种新的方式来思考,这一变化具有着决定性的意义,打个比方说,这就像从炼金术的思维方式过渡到化学的思维方式一样。联系到我国高等教育管理制度的改革,目前也需要这种思维方式的转换。同时,现行的高等教育体制与政治体制紧密关联,或者说是政治体制的一部分,政治体制在上层建筑诸领域中具有举足轻重的地位和作用,政治体制改革不深化,高等教育的改革就很难有出路和卓效。
中国特色的现代大学教育制度建设,应站在历史唯物主义的制高点上,既顺应国际高等教育发展的潮流,又切合本土高等教育发展的实际,转变管理观念,端正教育思想,坚持政治体制和高等教育体制的同步改革和并重并举。应从宏观教育行政和微观学校管理两个方面入手,着力解决高等教育管理制度建设的瓶颈问题。
(一)改革和完善高等教育行政管理制度
高等教育行政体制改革的重点和难点在于,如何辩证处理政府与高校之间的关系,找到一个最佳结合点,既强调政府的有限控制,又强化高校的有限自治,调动和发挥两个积极性,从而为中国高等教育的健康有序发展提供科学的制度保障。
第一,政府应办教育而非办学校。
在传统的教育管理体制内,政府是高校的举办者和管理者。在现代的大学制度框架下,高校的举办者是指依法举办高校的政府、社会组织和个人,高校的管理者是指法律规定对高校进行行政管理的主体,即高校自身。这种情况下,政府的角色定位首先是指导者和服务者。政府应该从传统的集权管理模式中走出来,从无限政府向有限政府变革与转型,应该掌舵而不是划桨,应该办教育而非办学校,应该是有限的指导协调而不是无限的管理和控制。
第二,政府应转变自身管理职能。
作为高校最主要的支持者和指导者,政府应该对高等教育实施宏观管理和引导,而不是直接干预和控制高等学校内部活动,更不应在学术领域里滥用行政命令,以影响高校自身应有的学术自由和办学自主权。政府的主要工作,应集中在对高校系统内外关系的协调方面,包括高等教育的事业发展方向和战略重点、高等教育的总体规模布局和发展速度及其质量标准的制定等内容,从而实现从由直接管理到间接管理、由具体管理到整体管理、由刚性管理到弹性管理的转变。
第三,政府应下放自身管理权限。
政府管理高校,一是管什么?二是怎么管?按照传统管理思维,政府自然会把高校当作自己的附属机构和下级单位,直接指挥学校的工作。按照现代管理思维,政府则应是现代大学的保护人而不是当事人,必须下放权力,让高校自主管理。同时,政府应充当大学的“守夜人”而不是单纯的资源分配人角色。政府应该维护大学之间的公平与公正竞争,促使并引导大学在这种公平公正竞争的环境中提高教育教学质量、学术研究水平和管理服务能力。
第四,政府应注重自身管理服务。
服务是现代政府的基本职能。所谓转变职能,就是要调整管理与服务的维度,使政府更好地把握控制高等学校的分寸,正确处理好管理与服务两种职能的关系。因此,政府应该把原有的一部分控制职能转变为服务职能,把一部分直接控制转变为间接控制,从服务出发进行管理,或者说管理的目的是为了更好地服务。不但要对高校进行宏观管理,而且要为高校的生存与发展创造良好的外部环境和生存空间,如提供政策咨询、信息服务、法律法规保障和服务等。
第五,政府应强化中介管理形式。
高等教育管理中介组织的诞生,与大学职能的演变有关。在西方发达国家,这种做法十分普遍。比如,英国有“大学拨款委员会”、“多种技术学院及其他学院委员会”,美国有“美国高等教育协会”、“美国大学和学院联合会”,日本有“中央教育审议会”、“大学设置审议会”,德国有“大学校长会议”、“科学审议会”,等。为了更好地处理政府与高校的关系,必须参照国际经验,强化非政府性中介组织的建设及其管理。这种中介组织既不是政府的附属机构,也不是建立在高校之上的管理层,而是具有独立管理与服务职能的第三方组织。
(二)改革和完善高等学校内部管理制度
改革和完善高等院校内部和外部的管理制度,是现代大学制度建设的一体两面。就其内部管理体制建设而言,应从以下几方面入手。
第一,完善党委领导下的校长负责制。
党委领导下的校长负责制是一个完整的体系,应明确高校内部党政之间的关系,既不能搞两个中心或党政不分、以党代政,也不能削弱党的领导。党委领导不等于党委书记个人领导,校长负责不等于校长专制。完善党委领导下的校长负责制,关键是明确党委与行政之间领导与被领导、决策与执行的关系及贯彻好党的民主集中制。一是制定好党委议事规则,提高执行制度的严肃性与自觉性。二是健全党委集体领导和校长个人分工负责相结合的制度。三是党政一把手要努力提高自身素质,形成一种民主集中的工作氛围,校长要执行党委的决议,负责学校的全面工作。
第二,营造教授治学的优良环境。
教学是大学的中心工作,教授则是教师群体的核心。完善大学行政制度,就是要破除长期形成的学术对行政的依附,使大学的行政本位向学术本位转变与复归,让教师成为学校与学术的主人,让教授安心从事教学与科学研究活动以及治理教学、治理学术成为大学的基本制度。应减少学校行政对学者和学术事务的干扰,对学术与行政进行合理分权,防止行政挤压学术生存的空间。应推行教授委员会(学术研究委员会)制度,赋予并尊重其教学育人、学术发展、学科与专业建设的权力,营造大学教授治学的优良环境,从制度层面引导鼓励并保证教授参与大学的学术管理,行使教学和科研管理权。
第三,加强民主管理的制度建设。
民主管理是现代大学制度的要件之一,应加强学校的民主制度建设,健全各种学术性机构,鼓励广大教师参与学校管理。同时,强化学术民主,健全校务委员会、学术委员会制度,确保专家学者参与学术事务决策的权力落到实处,健全专业委员会和学科委员会制度,使教学和学术权力发挥得以落实。应营造以学生为中心的管理氛围,凸显学生的主体地位,切实保障学生参与学校事务的权利。应参照国际趋势,立足国情、校情,健全高校基层学术和教学组织,进一步完善以学术为本和以学科为中心的校、院、系(所,教研室)的管理体制,强化咨询和服务功能。
第四,强化教学工作的主体地位。
大学的根本任务是培养人才,教学工作始终是大学的中心工作。前几年,为防止大学生的批量化教育与流水线生产,教育部组织了对高校本科教学工作的水平评估,成效是显著的。随着经济结构的战略性调整,社会对人才培养的质量提出了更高的要求。本科教育是大学教育的主体和基础,抓好本科教学是提高整个大学教育质量的重点和关键。因此,应进一步完善包括教学激励和教学惩罚等内容的教学管理制度,强化教学的主体地位,引导教师注重教学、投入教学、研究教学,不断提高教学水平和质量。
第五,健全科学研究的管理制度。
健全的科研管理制度是鼓励和保障学术研究、催生原创性和成果的关键。当前高校科研管理的重点在于端正学风、加强学术规范与道德建设。应成立专门的学术规范监察委员会,形成有效的监督机制。特别是在职称评审、课题评审、成果申报等活动中,应首先对其是否符合学术规范进行认证,对于失范行为的惩罚,也须以建立相应的法规条例为依据。同时,应通过建章立制及学术道德建设,防范和治理学术失范与学风腐败,坚守大学的理念,维护学术的品格,让大学拒绝平庸、远离世俗。
综上所述,中国特色的现代大学制度建设,既有国家和政府层面的制度设计与安排,也有大学内部管理体制的改革和建构。应以科学发展观为统领,借鉴并参照西方现代大学教育的理念和经验,从宏观与微观相结合的角度,从我国高等教育改革与发展的中长期发展战略着眼,进一步顺应国内外高等教育发展的潮流、深化高等教育管理体制的改革,从而为建设人力资源强国、为实现中华民族的伟大复兴奠定坚实的现代大学制度基础。
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