【摘要】现代大学制度建设是我国高等教育界热议的话题。本文认为，科学界定政府与大学的关系、有效设计外部对大学治理的参与、明晰内部治理结构、并以规范性的章程保证，是我国现代大学制度建设的基本内涵。我国高等教育的发展，需要在政府与学校间的“契约型”ag凯发旗舰厅的合作伙伴关系、“党委领导校长负责教授治学”的实现机制、大学基层学术组织建设及大学章程制订的规范上，做出积极探索。
【关 键 词】现代大学制度；治理结构；大学章程
【作者简介】马陆亭（1963－），男， 河南新乡人， 教育部教育发展研究中心高等教育研究室主任、 研究员， 北京航空航天大学博士生导师， 主要从事高等教育管理、 教育政策研究； 范文曜 （1954－）， 男，上海人， 教育部教育发展研究中心副主任、研究员，主要从事教育政策研究。
【文章来源】国家教育行政学院学报2009．5
大学管理既是一项日常工作，更是一项制度建设。建设现代大学制度， 需要我们在 “宏观有序、 微观搞活” 的原则下，制度化地建构大学内外部关系的工作机制。大学外部关系的明晰，有助于大学成为自主办学的实体，也有助于在减少行政干预的前提下满足政府预期； 大学内部治理结构的清晰，可使大学的决策和运行有章可循，有助于提高大学的办学效益和完善自我约束机制。因此，界定好政府与大学的关系， 明确大学的治理结构，并以规范性的章程保证，是我国现代大学制度建设的基本内涵。 更进一步地说，需要我们针对现实与理想的差距， 在原有的管理关系基础上完善如下内容：在 《高等教育法》 和大学章程的框架约束之下，逐步建立起政府与学校间的 “契约型” ag凯发旗舰厅的合作伙伴关系；扩大外部对大学治理的参与，合理发展中间机构体系和构建大学理事会；进一步完善党委领导下的校长负责制，创造性地探讨“党委领导、 校长负责、教授治学” 的实现机制； 加强大学基层学术组织建设形成以学术为主导的院系管理机制；把大学的办学和管理行为纳入法治的轨道，建立规范性的大学章程制度。
本文第一、二部分是希望推进的重点工作，第三、 四部分是大学治理结构的核心内容。
一、 建立政府与大学间的新型契约关系
现代大学制度的建立，有赖于建立一种科学的政府与大学的关系， 即我们已经确立了的 “政府宏观管理、学校面向社会依法自主办学的体制”。目前，尽管我们在推动大学办学自主权方面做了许多工作， 也取得了不少成绩。但是，政府对大学的管理， 手段仍比较直接，管得还比较细，转变政府职能的工作还有待深化。 例如， 有学者通过指数评价分析，认为从 1995 年到 2005年学术权力在政府与高校之间的下放程度指数仅从 0．611 变为 0．615[1]， 变化很小。 这是一个制度性问题， 可以通过加强政府与大学间的契约关系而逐步解决。
1．大学与政府的关系
学校是专门进行教育的机构2， 大学除实施高等教育外， 还具有科学研究和社会服务两项基本职能。究其社会职能和服务性质，它们终属满足公共利益需求、 提供公共服务的机构，因此是社会的公共事业。学校乃至大学， 是现代社会中独立存在着的一类社会组织， 如同政府、企业一样，有自己独特的使命， 因此有自己的运行规律。
政府是国家权力机关的执行机关，代表着统治阶级的利益。中国共产党是中华人民共和国的执政党，代表着最广大人民的根本利益，立党为公、执政为民， 因此党和政府除了人民群众的利益外而没有自身其他的特殊利益。在国外，特别是国家领导人由选举产生的国家，尽管执政党有其代表阶级的利益，但它需要考虑公共利益重视群众诉求， 否则难以上台执政。
以上说明在现代社会， 政府和大学都是为公共利益服务的机构，或者说它们存在的基础是要为公共利益服务， 二者在存在形态和地位上有一定的独立性和平等性， 在现代社会最好不以 “谁高谁低” 而论， 彼此的领域性质不同。 既然它们都是为公共利益服务的， 那么就应该以符合各自规律和运行规则的方式运转， 也唯有此才能更好地践行各自的使命要求。当然， 作为一个现实的社会组织， 政府和大学也会有自身包括其员工的利益。这种利益要求有时是合理的或有一定的合理性，但不能肆意放大，更不能公权私用。
公共服务有三个基本的参与者：消费者、 生产者、 安排者或称提供者。 服务提供或安排与服务生产之间的区别明显且十分重要，是政府和大学角色界定的基础。 对许多集体物品来说，政府本质上是一个安排者或着提供者，是一种社会工具， 用以决定什么应该通过集体去做，为谁而做，做到什么程度或什么水平， 怎样付费等问题。 3而大学是一个生产者，是外在社会性 （一种特殊的社会目标需求） 与内在学术性 （相对独立的自治体）的统一， 只有充分尊重其学术性才能最大化地实现其社会性。
学术自由是捍卫大学目的的一个不可缺少的条件， 对 “大学的横加干涉最终会危及其对社会所做出的最具特色的贡献——知识的探索和新的发现” 4。 洪堡认为： 大学应 “独立于一切国家的组织形式” 5，“大学倘若实现其目标， 同时也就实现了、 而且是在更高的层次上实现了国家的目标， 由此而来的收效之大和影响之广， 远非国家之力所及” 6。与洪堡同期为柏林大学的创立和最初发展做出贡献、 并于 1815－1816 年担任其校长的施莱尔马赫认为：“国家不应该把大学视为从属于自己的机构， 使其活动服从于自身的、而不是科学本身的目标，这样只会使大学受到损害。” 7当然，社会发展到今天，大学已从象牙之塔步入社会的轴心，国家利益与大学发展已紧密地结合到了一起，大学不可能不接受国家的调控，我们需要思考新的管理模式。
2．政府对大学的管理关系
大学不是政权机关， 不能用政府管理模式管理学校和进行学校内部管理。 大学与政府间的平等、 伙伴关系， 也并不代表大学发展和管理上的无政府或无序， 只说明只有当它们真正是自己时才能更好地实现其使命。 因此要探讨各自的规律， 按自己的运作规律管理。
当今社会高等教育已走出象牙塔，与社会经济发展、 国家综合实力和竞争力紧密地联系在一起， 优先发展教育、科技创新和人力资源强国等成为重要的国家战略。 大学不可能超越社会而独立发展， 政府也不可能放弃自己对大学的支持。 因此， 有效的管理应是学校意志和国家意志的综合体现， 满足着政府目标和大学自治的双向要求， 这样才能实现学术和国家利益的最大化。问题的关键是什么样的管理模式能满足这样的要求。
政府对大学的契约管理是能满足这种要求的一种方式8。 即在 《高等教育法》 等有关法律法规及国家发展战略的框架下，政府对大学提出目标和要求、 批准学校的章程和发展规划，提供财政及政策支持、进行绩效评估， 大学在宏观框架内实行自主办学。
3．探索政府对大学的契约管理
建设一流大学和创新型国家， 有赖于建立起一个真正有利于创新的大学制度， 需要大学与政府建立起一种相对平等的关系。 我们需要重塑大学与政府的关系，充分尊重大学办学自主权，规范政府管理大学的行为。教育主管部门更需进一步转变职能，改进管理方式，突出工作重点，管好该管的事。如维护好高等教育健康发展的环境，保证政策、法规、制度的严肃性。
要进一步转变政府职能、 落实大学的自主法人地位，淡化大学内外部管理中的行政色彩， 在解决 “政府和大学” 间的关系方面上需要有新的突破。具体可通过对大学实施中长期的目标管理加以推动，并以契约的形式把责任明确起来，即通过目标管理满足政府的要求和实现大学的自治。我国的 “211 工程”、 “985 工程” 等许多专项建设，其实都已局部、分散地实验了这种管理方式。政府对大学的管理转变为契约型管理模式，意味着大学不再是政府的下属机关， 而是相对平等的伙伴关系。 在性质上， 政府与大学的契约关系为行政契约， 界于行政行为和私法契约之间，兼具行政的公务性和契约的合意性。
二、外部对大学治理的参与
基本的逻辑关系是首先把政府与大学的关系纳入依法治教的轨道上，然后政府对高等学校发展进行总体规划和分类指导、批准学校章程，在此基础上提出政府目标并对大学实行契约管理，注重发挥社会对大学管理的参与。
1．把政府的宏观管理纳入到依法治教的轨道上来
现代大学制度建设需要学校有办学的自主权力。 前文所提到的建立政府对大学实行契约管理是在满足政府目标要求下促进大学自主办学的一种方式，而要真正实现大学的自主办学则需要政府和大学明确自己的责任定位、做好应有的准备。纵观世界各国， 立法都是宏观管理的重要手段。一般应用法律形式在以下几个方面的问题做出规定：规定各级各类学校设置标准，规定各级学位标准及其管理，规定各级各类学校教师的任职资格、教师的权利和责任，规定各级各类教育的办学、 管理和投资体制。
改革开放以来， 我国教育立法工作取得了很大成绩， 逐步走上了依法治教的轨道。 1985 年《中共中央关于教育体制改革的决定 》指出 ：“在简政放权的同时， 必须加强教育立法工作。”只放权不立法， 就有可能在某些问题上失控， 造成混乱与损失。 因此， 在扩大大学办学自主权的过程中，加强立法逐步成为国家从宏观上对全国教育工作进行管理与指导的一个重要手段。到目前为止， 我国已初步形成了较完备的教育法律、法规体系的框架。
教育法律规范的建立，有力促进了各级政府、 教育行政部门和政府有关部门转变观念，树立法律意识 对教育的管理由主要运用行政手段向主要依靠法律手段方向的转变，对建立与社会主义市场经济体制相适应的教育新体制有很重要的意义。但是，由于长期的计划经济体制，许多观念意识积习难改，政府与大学都还需要一个转变过程，改变宏观管理中过度的行政行为。我们要进一步在 “有法可依” 的基础上，加强 “有法必依” 工作。
2．加强对高等学校的整体规划设计
加强对高等学校发展的总体设计和分类指导工作，以此作为新时期下改善和加强政府宏观管理职能的重要推进措施。教育主管部门有责任对高等学校及其学科专业的发展进行宏观调控和分类指导，通过全国性的总体规划和地区性的定位规划，促进学校、学科和专业的特色发展和和谐发展。即通过规划的手段把发展的内驱力引向重特色、质量的内涵发展上来。在加强政府对高等教育宏观统筹的基础上，促进高等学校面向社会依法自主办学，提倡不同的办学理念和办学思路。美国上世纪六十年代在高等教育大众化发展的初期，加利福尼亚州通过 《高等教育总体规划》 把相互竞争的不同类型大学和学院转变为一个有机的高等教育体系， 把保持优异教育质量与维持巨大招生规模有效地结合起来， 是这方面的一个突出例子。
对于高等学校分类体系， 理论上可按分层、分类的思想设计， 实践中可根据管理体制规划学校使命来操作， 最后构建出一个 “层次、 类型、使命” 三维的模型。 即在“教学型学院——研究型大学” 框架、“学科性人才培养——应用性人才培养” 框架之上， 进一步根据学校的办学使命， 实施 “世界的大学、 国家的大学和地方的高校” 操作性分类推进方案。
3．合理设计参与大学治理的中间机构体系
社会中间机构如同是治理模式中在政府、社会和大学之间寻求到某个平衡点， 也可以说是在学校和政府间设立的缓冲器 (buffer)，既有利于维护大学的自由，国家又能施加影响。这种组织模式为大多数国家认可和采纳，如英国的高等教育拨款委员会、 法国的国家评估委员会、荷兰的高等教育视导团等。
1994年，《国务院关于 〈中国教育改革和发展纲要〉 的实施意见》 提出：“为保证政府职能的转变，使重大决策经过科学的研究和论证， 要建立健全社会中介组织， 包括教育决策咨询研究机构、高等学校设置和学位评议与咨询机构、 教育评估机构、 教育考试机构、 资格证书机构等，发挥社会各界参与教育决策和管理的作用。”这些中间机构先后已陆续设立并开始发挥重要作用。下一步需要对中间机构有一个系统设计， 特别是在政策咨询、评估、拨款、 认证领域，要对其基本职能、管理保障、监督制约等方面进行规范。
根据国际通常情况和我国目前的实际，涉及大学治理的中间机构大体上可以考虑做如下分类设计9：一是政府有关职能转移后， 承担具体管理事务和政策研究咨询的机构，比如留学服务中心，大学拨款委员会，国家教育发展研究中心等；二是同一类型学校的行业协调、 行业自律机构，比如教育部直属高校咨询委员会，研究生院长联席会议， 电力行业高教学会等；三是监督评价机构， 比如高等教育评估中心， mba 教学指导委员会，教育审计事务所等。
4．积极构建大学理事会
理事会制度有助于大学及时反映社会需求，避免内部利益群体对大学事务的控制。 同时它也是一个缓冲器，可以过滤掉一些外部对学校事务的非正常干扰， 有助于保障学校的自治和促进整个教育体系的多样化。如杨福家就曾经向温总理提出过构建有社会参与的校务委员会来作为大学的决策机构，希望探索校务委员会领导下的校长负责制。
中国高等教育发展已经达到一个新的阶段，政府不再能够包办大学的全部事务， 扩大社会参与大学治理已经刻不容缓10，构建大学理事会是一种非常重要的社会参与方式。有关学者研究认为， 中国公办大学建立理事会或校董会的有近百家11，发挥作用各不相同， 我们可以充分利用这一有效形式，创新社会参与大学治理方式。 具体到理事会的职能， 美国大学董事会、法国大学校务委员会、 英国大学理事会 （council） 或校董会 （board of governors） 分别为大学的决策、审议机构， 中国大学的理事会可考虑由党委来联系负责， 为重大问题的决策咨询机构。
我们需要扩大大学理事会试点工作，系统总结近百所大学设立理事会 （校董会） 的经验，提出进一步完善的指导意见。大学理事会的主要职责是，参与审议高等学校重大决策和进行绩效评价， 积极开展学生就业指导和产学研合作，筹措和管理大学发展基金， 审议学校发展年度报告，受有关部门委托参与考察大学校长、副校长人选， 裁决学生和教职工的校内申诉。
三、大学内部治理结构改革
近十年来，我国高等教育的管理模式已经发生了很大的变化， 但学术领域存在的官大学问大、 科研急功近利、创新贫乏、人才培养模式单一等问题仍没有根本性地改观。 我们需要在充分把握大学管理特点的基础上，探讨 “党委领导、校长负责、 教授治学” 的分工实现机制，使得党委的领导权、校长的行政权和教授的学术权， 彼此既不缺位、也不越位，并在大的原则框架下各校可以有所不同。
1．明晰大学内部领导决策体制
高等学校实行中国共产党基层委员会领导下的校长负责制、党委支持校长独立负责地行使职权、 学术委员会审议评定有关学术事项是见诸于法律文本的内容，必须遵循， 我党的执政地位不容动摇。但高等学校在其制度建设中应当创造性地探讨 “党委领导、校长负责、教授治学” 的实现机制，进一步完善党委会领导下的校长负责制。实现的办法是具体界定党委和校长的职责，通过科学合理的责任分工保证办学的有序并激发办学的活力。
党委的领导权和决策权体现在重大事项上。负责保证学校的办学方向、 领导思想政治工作和德育工作，组织协调理事会、组织章程的制订和修订、审批年度预算决算，会同大学理事会、学术委员会遴选校长候选人、组织发展战略规划的制订，会同校长决定内部组织机构及其负责人人选，以及对行政的监督 因此，党委成员的选择要有一定的广泛性， 不能光是党务干部和行政人员出身。
按照党政分离的原则，校长在党委上述重大决策的基础上，独立负责学校行政体系的运转。不需要党委会议审议决策的事项由校长全权负责，定期向党委汇报。在学校主管部门的支持下，对大学校长、副校长的产生形式进行试点。校长的产生要通过公开的遴选程序，副职由正职提名产生等。
探讨如何从制度上保证学术委员会对学术问题的决策作用。整合学校的学术权力， 由学术委员会统一负责，将相关学术机构如学位委员会、职称评定委员会、师资聘任委员会职能统筹于学术委员会之下。 学术权力的有效发挥是高等学校制度建设的基础，行政权力应当服务于学术权力而不应当凌驾于学术权力之上，二者的激烈冲突将危及大学的根本使命。
2．改革大学基层学术组织权力结构
基层学术组织是高等学校的基本组成单位。对于任何一所高校来说， 与基层学术组织有关的制度安排都直接影响到学校的学术生产率（pro-ductivity）。美国著名高等教育专家伯顿.克拉克认为：高等教育最佳的端点在基层，“首先要研究基层， 研究生产。 在基层了解任务和有关的技术，了解是什么东西使系统成为有生产能力 （用工厂工作的术语来说）的系统， 然后我们才能问到， 哪些管理机构有助于使系统具有生产能力，哪些管理机构对系统起着阻碍作用”12，“那些用全面综合的形式阐述目的或概括高等教育特点的人，是典型地、重复地从错误的端点出发的人。他们从系统的顶端开始， 而高等教育中最佳的端点是基层。” 13
大学的基层管理应以学术为主导，以增加创新的活力， 减少行政的官僚色彩和权力寻租现象。要对学校内部院系一级的管理制度、 模式进行重大调整， 开展改革试点。在学校内部的院系一级设立教授会， 使其成为院系重大问题的决策机构。
以院长或系主任为首的行政体系，负责院系的正常运转，执行学校的指示和教授会的决策。院系党组织负责执行党的路线、方针政策，领导院系的思想政治工作和德育工作。 取消院长、 系主任的行政级别，实行教授会推举、校长批准制。若需要， 教授可直接任职于校级等领导职务，而无越级、升级之说。 其他党政干部可有行政级别。
四、建立规范性的大学章程制度
现代大学制度建设需要通过章程促进依法办学和规范管理工作。 1995 年我国的 《教育法》规定学校有按照章程行使自主管理的权利， 1998年的 《高等教育法》 规定申请设立高等学校应当向审批机关提交章程、 章程的修改应当报原审批机关核准等内容， 说明了章程的法律地位。 章程的制订是一项极其严肃的事情， 要规范章程的要素和生效程序。 我们需要规范性的章程制度把前文所提到的大学与政府、 社会的关系及内部治理结构明确下来， 使之成为大学治理的基础。
1．章程是学校建章立制的基础
章程是约定和阐述独立主体使命， 界定内部各利益关系的责任和义务， 书面写定的有法定意义的组织规程14。 国有宪法 （constitution）， 党有党章 （constitution）， 联合国有宪章 （char-ter）， 任何一个有独立自主权的组织都需要明确自己的组织规程以使内外部了解自己的使命及组织运营。
我国 《高等教育法》 规定 “高等学校自批准之日起取得法人资格”， 高等学校法人需明晰两种关系： 一是办学的外部关系， 即所谓的面向社会和依法办学； 二是办学的内部关系， 即所谓的自主管理和自我约束。 第一种关系主要由法律明确， 章程承接一下； 第二种关系主要由章程明确， 辅之于具体的规章。 因此， 大学章程 “上承国家教育法律法规、 下启学校规章制度”， 是推动和规范大学面向社会依法自主办学的基础， 是处理学校与政府、 社会及其内部关系的准则， 是大学在法律框架下行使自治权利的自我规范， 有大学 “宪法” 之称。
高等教育管理体制改革经过多年的探索， 尽管已取得 “突破性的进展”， 但在治理模式上尚没有突破 “国家法律法规——学校规章制度” 的体制安排， 大学管理缺乏一部承上启下的大学章程， 因此经常陷入权力 “放” 与 “收” 的循环，政府对高等教育的管理实践中行政配置资源的能力也太强。
当前， 我们需要通过章程的制订促进大学的依法办学和规范管理工作。 认真总结大学自身的办学经验和借鉴国外的先进做法， 在有关法律法规的框架下， 按一定的程序和准则， 对大学章程的要素、 生效程序及其中所体现的法治精神进行探讨和归纳， 并把它们具体规定明确， 使之成为学校管理与接受社会监督的基本依据。 需要明确的是， 大学章程一旦确立， 依照 《教育法》 学校就具有 “按照章程自主管理” 的权利， 政府或其他机构对学校的过度行政干预就丧失了法理基础。
2．章程所体现的治理意义
办高等教育不仅仅是大学内部的事情， 还涉及到与国家、 与社会各方面的关系。 章程既是大学依法自主办学的产物， 又是外部对大学实施影响而协商的产物。 章程就是规矩， 体现着法治精神， 而且这个规矩要有效力。 大学实现按章程办学的基本前提是取得自主权， 学校办学还要充分考虑国家利益。 即要达到有效， 就必须顾及国家利益和学校利益两方面的关系， 探讨以什么样的治理方式能实现学术和国家的最大利益。为了使大学真正拥有办学的自主权， 通过立法确立其自主地位， 是现代西方市场经济发达国家的普遍做法。 法国有关高等教育法案赋予了大学的教学与学术、 行政与财政自治权利， 规定“以科学、 文化和职业为特点的公立机构为国立高等教育和科学研究机构， 具有法人资格， 在教学、 研究、 行政、 财政方面享有自主权”， 同时又要求大学依据法律由校务委员会的多数决定自身章程和内部结构； 英国大学自古就有高度自治和学术自由的传统， 在法理上大学和学院属于“私人部门机构” （private sector institutions）， 拥有很大的自主权， 大学特许状、 章程对此均有明确界说。 政府不能插手大学内部的资源分配、 大学的课程设置、 学位授予等事务。 引导 19 世纪初期德国大学改革的思想家们认为， 大学只有获得自由， 才能很好地完成历史赋予它们的使命，而大学自由的制度保障只能是大学自治。 在以此大学理念指导下形成的制度中， 大学虽为政府所立， 却享有充分的自治权。
美国联邦法典第 31 章教育总则法规定： 任何有关适用项目的法律条款不得解释为授权任何美国政府部门、 机构、 官员或雇员对任何教育机构、 学校或学校系统的过程、 教学计划、 管理或人事， 或是对任何教育机构或学校系统选择图书馆藏书或其他印刷的教育资料， 或是对安排或输送学生或以克服种族不均衡加以指导、 监督或控制。 可见美国学校特别是大学的自治程度很高，而章程体现了大学法人对其自身管理运作制度上的规定； 传统上， 日本大学也有着广泛的学术自治权， 但从法律的角度看尤其是国立大学是政府组织的一部分， 近年来伴随着法人化改革开始进一步扩大大学的办学自主权并开始制订章程。《东京大学宪章》 提到： 本宪章， 是关于东京大学的组织结构、 管理运营的基本原则， 对于东京大学相关的规定， 必须依据本宪章的基本意旨进行解释和运用施行。
大学因自主办学而需要有章程。 章程会同有关法律， 厘清了大学和政府及其它社会组织的界线， 明确了大学自治的空间和自治权的范围， 因而成为大学运行的合法依据， 也从根本上确立了大学的管理运作体制， 在大学发展中起着举足轻重的作用。大学是自治的， 但大学不能超越社会而独立发展， 特别是不能不顾忌统治者的利益和期望，因此大学章程应体现学校意志与国家意志的综合。 只有这样才能得到广泛的认可，也才能有效地发挥作用。 作为新制订大学宪章的日本选用charter 来作为它的英文用语，也许更能体现 “章程要接受外部影响” 的身份定位。
3．章程所涉及的其它内部治理要素
章程必须对大学使命予以彰显。 大学使命及其具体的办学目标，与其特色、定位密切相关，章程须予明述。 使命是大学之魂，规定着该大学存在的价值，规范着大学的发展方向。 与使命一致的事情可以做，不遵循使命的事情不能做，保证大学不 “见利忘义”、 盲目发展。办学目标是大学使命的具体体现， 章程要描述大学未来发展蓝图， 规划高校自身发展的中长期目标， 这种规划是基于法治精神下的一种制度性保障。 章程使大学内的每个机构、 甚至每个成员都了解到了未来的发展方向和目标， 对教师和学生的行为起到了一种潜移默化的指引作用。内部治理是大学章程阐述的重点， 主要体现在决策机构、 行政机构、 学术机构的划定上， 包括前面所提到的完善党委会领导下的校长负责制和基层学术组织建设。 管理机构及其重要岗位的职责应当清晰， 机构的运作程序应当明确，重要职责和关键性程序应当在章程中写明， 再辅以相应的规章，这是办学效率和约束机制的制度性保障。 要注重学术和行政两支队伍的建设，他们的管理和激励模式是不同的，要精心铺架学术人员和行政人员并行成长的学术生涯和管理生涯 “双梯阶” 发展道路，创建出让广大教师醉心于学术工作、优秀人才脱颖而出的机制，努力打造精干、 高效、专业化的行政管理队伍。
要防范财务风险，加强大学财务可持续能力建设。这也是实现学校发展战略规划的重要支撑， 即把大学财务工作放到实现发展规划的战略地位上来考量。
章程还要对学校的名称、 校址、 印章、 规模、学科门类设置和教育形式等做出具体的规定。 表明办学要有稳定性， 涉及使命、 目标及与之相关的具体内容不宜轻易改动， 而改动则必须经过法定的程序。
章程的制订是一项极其严肃的事情， 要规范章程的要素和生效程序， 这其实涉及到对章程属性的理解。 笔者认为， 它是大学自主办学和政府宏观调控结合的产物， 相当于一个法定的合约，需共同签署， 需要政府批准方能生效。 我国 《高等教育法》 第二十九条规定 “章程的修改， 应当报原审批机关核准”， 就体现出了这个意思。
注释：
1刘亚荣．我国高校学术自主权变迁的实证研究 [j]． 人大复印报刊资料.高等教育， 2008
2现代汉语词典． 北京： 商务印书馆， 1996．1430．
3[美] e．s．萨瓦斯著． 民营化与公私部门的伙伴关系 [m]． 周志忍等译． 北京： 中国人民大学出版社， 2002． 68．
4[美] 德里克.博克著． 走出象牙塔——现代大学的社会作用 [m]． 徐小洲、 陈军译． 杭
州： 浙江教育出版社， 2001． 20．
567陈洪捷著． 德国古典大学观及其对中国的影响 [m]． 北京： 北京大学出版社，
8马陆亭． 政府与高校间的契约型管理模式探讨 [j]． 中国高等教育， 2008 （21）．
9范文曜． 高等教育治理的中间机构 [j]． 复旦教育论坛， 2007 （6）．
10刘承波． 中国公立高校治理中的社会参与[j]． 大学教育科学， 2008 （5）．
11李爱华． 中国高校董事会功能需扩充[n]． 科学时报， 2007－6－12．
12 [英] 迈克尔.夏托克主编． 高等教育的结构和管理 [m]． 王义端译． 上海： 华东师范大学出版社， 1987． 14．
13 [美] 伯顿.克拉克著． 高等教育系统——学术组织的跨国研究 [m]． 王承绪等译． 杭州：杭州大学出版社， 1994． 25．
14现代汉语词典． 北京： 商务印书馆，1996.1585． 对章程的定义是： 书面写定的组织规程或办事条例。 笔者在此定义上做进一步的延伸。
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