【摘要】：调整、改革和完善高等院校的治理结构是完善中国特色现代大学制度的难点，也是关键。美国高等院校治理的模式对美国高等教育的成功发挥了举足轻重的作用，也在国际上享有很高的声誉。本文旨在介绍高等院校共同治理的理念，描述董事会、校长和教授三方在共同治理中的协作与分工，分析美国大学共同治理实践中的一些问题，并探讨美国共同治理的经验对完善中国特色现代大学制度的启示。
【关键词】：共同治理；董事会；校长；教授
【作者简介】：马彦利，佛罗里达州立大学 高等教育学博士，研究兴趣包括大学生学业成功以及院校研究与评估；胡寿平，佛罗里达州立大学 教育领导和政策研究系教授，主要研究领域包括高等教育财政以及大学生学业成功。
【文章来源】 2010 年第 3 期复旦教育论坛
教育部发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》是一个规划未来十年国家教育发展的战略性文件，具有重大的指导意义。《纲要》涉及现代国民教育体系的各个层次，包括高等教育。按照《纲要》的精神，完善中国特色现代大学制度是国家教育体制改革的一个重要方面，而完善治理结构则是完善中国特色现代大学制度的主要环节。当前，中国公立高校的治理结构还存在着诸多问题，例如所有权和外部管理权合一（属于教育部或各级政府），法人地位不明确，受制于计划经济体制，内部管理中党政分工不明确以及学术权力缺失等等。种种迹象表明，调整、改革和完善高等院校的治理结构是完善中国特色现代大学制度的难点，也是关键。
高等教育治理的美国模式在世界上享有盛誉。它对美国高等教育的成功发挥了举足轻重的作用。美国高 等 教 育 的 文 献 通 常 使 用 共 同 治 理（sharedgovernance） 一词表达高等院校内部治理的理念和制度。几十年来，共同治理一直是指导美国大学决策的最主要的原则[1]。虽然没有公认的的定义，共同治理可大体上定义为：董事会、以校长为首的行政管理层、教授 以及其他校园群体对学校事务集体作出决策的结构与过程。当今美国高等教育共同治理的理念，大部分起源于 1966 年由美国大学教授协会、美国教育理事会和大学董事会协会三方共同制定的《大学治理声明》[2]。
《大学治理声明》指出，高等教育机构任务的多样性和复杂性决定了董事会、行政管理层、教授、学生及其他校内群体之间的相互依存关系。这种关系一方面要求这些群体之间有充分的沟通，另一方面也为这些群体提供了共同制订计划和共同作出努力的机会。《声明》描述了 董事会、校长和教授在学校治理中的共同责任与各自职能。《声明》认为，对学术机构治理至关重要的是确定机构的总体教育政策，即机构的诸项目标以及中心工作的性质、范围与进度。
本文的主要目的是描述与探讨高等院校共同治理的理念。我们首先介绍《大学治理声明》所倡导的董事会、校长和教授在美国大学共同治理中的共同责任与各自职能，之后分析美国大学共同治理实践中存在的一些问题，最后探讨美国共同治理的经验对完善中国特色现代大学制度的启示。
一、董事会、校长和教授在共同治理中的共同责任与各自职能
美国高等院校的外部管理与内部治理存在公立院校和私立院校的区别。总体而言，私立院校比公立院校拥有更大的办学自主权，受政府管控的程度较低。比之于私立院校，公立院校的管理和治理更为复杂。根据美国宪法的精神，教育事务系州级政府的任务。州级政府传统上承担了资助并管理公立高等教育的责任。许多政府机构参与高等院校的管理事务。政府机构负责学校的福利，资助学校的运转，规范学校的活动，保证学校对公众应负的责任。各州均有相应的公立院校分级管理体系，其中包括议会、行政部门、高等教育协调委员会、学校董事会和学校行政管理层。在大多数州，州级的高等教育协调委员会或管理委员会对一些传统上属于院校一级管理权限的事务如教授人事政策和学术项目审核正在产生越来越大的影响。这种干涉主要针对公立院校。此外，公立院校比私立院校更多地受到州级和联邦政府法律法规的制约。
有两个概念与共同治理密切相关：大学自主权（institutional autonomy） 和 学 术 自 由 (academicfreedom)。大学自主权是学者学术自由的保证。大学自主权指大学有权利根据学术上的考虑自主决定谁可以教学，教什么，怎样教，录取哪些学生。大学的职能是发现和传播知识与真理，培养人才，推动科学和社会的进步。教授和学生的学术自由对于大学履行其职能至关重要。真理的发现依赖于大学和学者的独立。只有在对真理的追求不会受到外部影响（政治压力、党派争端、道德价值、公司利益等）的条件下，真理才能得到发现。学术自由促进批判性思考与公开对话，使大学成为自由争论与交换意见的场所，为大学持久的知识和社会价值提供了基础，也使大学培养出能够在自由开放社会中成功并维护自由开放社会的公民[3]。毋庸置疑，学术自由对于美国高等教育的卓越和成功作出了重要贡献。
在美国，学术自由面临的最根本的威胁来自政府。政府的政治权力与管制倾向经常与大学对自主权的要求背道而驰。另一方面，大学自主权虽然是教授学术自由的必要条件，但不是充分条件。教授的学术自由可能会受到怀有敌意的学校董事会或行政管理层的威胁。同时，学校内部政策及规定可能通过影响学术项目及教授的身份地位影响教授的学术自由[3]。
共同治理传统的演变涉及三个关键群体：董事会、以校长为首的行政管理层、教授。 董事会由非专业的董事组成，担当学校的理事人和更广泛公共利益的保护者；教授通晓教学与学术；行政管理层担当学校的领导者和管理者。1966 年的《大学治理声明》划分了董事会、校长和教授的共同责任与各自职能。学校内部运作的下述领域属于三方的共同责任：长期计划的制定与执行、有关现有和未来建筑设施的基本决定、预算。新校长的选聘是一项关键的共同责任，应在董事会和教授合作搜寻人选的基础上进行。校长应该既胜任董事会执行官的角色，也胜任学校和教授首席学术官的职责。有关院长及其他负责学术事务的主要长官的选聘事宜，校长应在听取教授的建议并在向教授咨询的基础上作出决定。就学校对外关系而言，只有董事会才是整个学校的合法代言人，尽管它可以将责任委托给某个代理人。
董事会、校长和教授分别有其负主要责任的领域。董事会帮助学校与其主要社区维系关系，拥有关键政策的最终决定权，对学校的福利承担信托和法律责任。作为受托人，董事会应始终维护学校的生存和发展。在总体监管的同时，董事会将学校的管理事务委托给行政管理长官，即校长和院长；将教学与研究事务委托给教授。董事会另外一个重要任务是颁布有关学校总体政策和程序的章程。董事会还负责平衡学校的未来需求和预期资源，管理捐赠基金并获取学校所需的资本和运转资金。
衡量校长作为学校首席执行官的主要标准是其院校领导能力。校长承担下述责任：目标的确定与完成、行政行为、联系学校各个群体的沟通体系的运行。校长对外代表学校。作为学校的首席执行官，校长负有革新和创始的特殊义务。他应确保学校内部运作所使用的标准和程序符合董事会所制定的政策，也符合健全的学术实践的标准。校长对学校现有资源的维护和新资源的创造负有主要责任，对大部分非学术活动负有最终的管理责任。此外，校长是学校的首席代言人，对公共理解负有责任。
birnbaum (1999) 指出，校长的领导角色受到学校外部与内部许多因素的制约[4]。大学作为组织机构具有两个独有的特征。第一个特征是组织结构的二元性。其中一个结构是对董事会做出反应的官僚等级体系，另一个结构是教授对有专业管辖权的事务进行决策的体系。第二个特征是行政权力和专业权力的冲突。两个不同的体系对校长的要求和行为期待并不相容。校长置身于两个权力体系之间，受到角色过载和角色模糊的双重困扰。
教授对以下领域负有主要责任：课程、授课的内容与方法、研究、教授地位及学生生活中与教育过程相关的部分。教授决定所设学位的要求，并确定学生是否和何时达到了学位要求。与教授地位相关的事宜包括聘用、续聘、不续聘、晋升、授予终身教职、解聘。这些事宜应首先由教授通过既定的程序作出决定，之后由负责学术事务的主要长官审核和董事会批准。董事会和校长在处理有关教授地位的事务（及其它教授负有主要责任的事务）时，应赞同教授的决断。如有不赞同教授决断的特殊情况，董事会和校长应具有令人信服的理由并给予详细说明。系主任的职位应通过系内选举产生，或在与本系和相关系的成员协商之后任命。参与学校治理的教授代表机构应为表达全体教授的观点而存在。教授代表应由教授依据他们自己确定的程序选举产生。
曾任哈佛大学文理学院院长的 rosovsky（1990）认为，具有专业知识的人员在大学事务中应享有更多的发言权[5]。确定教授在治理中的角色应该考虑专业能力和利益冲突。学术事务的最终决断应由在教学与研究中表现优秀的学者负责。校长在学术事务上的权力应是仲裁性的，而非决策性的。
二、共同治理实践中面临的问题
共同治理是美国高等院校决策体制的重要特征，也是美国高等教育发展与成功的一个根基。几十年来，共同治理的理念在高等教育界已深入人心，受到尊崇。不过，由于美国高等教育的多样性与复杂性以及高等教育外部环境的变化、挑战和要求，共同治理在实践中面临诸多需要解决和完善的问题。
公立大学董事会的问题 虽然非专业性质的董事会参与大学治理是美国高等教育管理的核心特征与优点，在实践中，董事会特别是公立院校董事会的人员构成和职能履行存在一些问题。公立院校董事会成员的来源渠道通常有四个：州长直接任命；当然成员；需要由议会批准的州长任命；选举产生。相比之下，私立院校的董事会通常是由现任董事会成员选举产生。绝大多数私立院校的董事会以学校的利益为重，而公立院校的董事会由于其不同成员要向各自所代表的政治集团负责而经常成为政治的牺牲品[6]。
政治上的考虑在董事会成员任命过程中经常是一个主要因素，也是在董事的行为和决定过程中发挥作用的重要因素。许多公立大学董事会的董事将自己视为学校的管理者而非受托人。与学校的利益相比，他们更关心自己的利益或者更倾向于向某一政治集团负责。公立大学董事会的很多董事对高等教育缺乏基本的理解或坚定的信念。在治理过程中，公立大学董事会往往在行政管理而非政策事务上花费太多的时间。与私立大学的董事会相比，大多数公立大学董事会的规模很小（8-12 人）。这使它很难充分服务于现代大学的多种利益和广泛需求。此外，选择公立大学董事会成员的政治过程注定只有少数董事具备理解现代大学复杂性所需要的相应经验或能力。董事会构成的政治化以及董事经验的相对缺乏致使许多公立大学董事会在校园里得不到广泛的尊重，进而拉大董事会与教授之间的鸿沟[6]。
校长选聘的过程和政治 校长人选的搜寻与选聘是在董事会和教授合作的基础上进行的。现实中，新校长人选的搜寻是由董事会执行的一项复杂而耗时的任务。典型的做法是董事会指定一个由董事、教授、学生和其他人员组成的筛选委员会，从许多被提名的人选中筛选出数人供董事会考虑。在主要大学中，校长选聘的一个趋势是雇用专业的猎头公司帮助搜寻校长人选。选聘过程中，校园内外的各种群体极力游说董事会成员，试图对选聘决策施加影响。由于董事会的规模通常很小，强势的董事可能会左右校长选聘的结果。校长选聘的政治色彩在公立大学更为强烈。这是因为公立大学董事会本身的选举就是一个派系政治的过程，而且许多州的法律要求将入围最后一轮的候选人的名单公之于众[6]。
教授治理的现实与争议 现代大学中的教授治理可划分为两个层次[6]。中心层次是教学单位，通常是系或学院。在这一层次，教授总体上对涉及教授的聘用与晋升、课程、资金的分配等关键决策起着非常重要的作用。教授治理的机制通常采用委员会结构，例如晋升委员会和课程委员会。教授治理的第二个层次是学校层次，通常体现在经选举产生的教授代表机
构，比如教授参议院。学校一级的教授治理机构通常在大多数事务上发挥咨询的作用，缺乏真正的权力。这与具有相当权力和影响的教学单位一级的教授治理形成了鲜明的对比。
一项以教授、教学副校长、教授参议院领袖为对象的全国性问卷调查显示，虽然学校一级的教授参议院（教授理事会或教学参议院）存在于大多数参与问卷调查的高校中，教授参与治理的渠道不仅仅局限于教授参议院[7]。该项调查同时显示，问卷调查对象普遍对教授参议院现状感到不满。他们认为，另外三条教授参与决策的渠道，即教学系、常务委员会和临时委员会比教授参议院更为重要。教授们认为，他们对本科生课程的开设有着最实质的影响，对终身教职和晋升标准以及教学评价标准的确定也有重要的影响。在有研究生教育的高校，教授对研究生教育政策的制定发挥着重要作用。教授们报告说，他们对校长和教学副校长的表现与业绩评价以及预算优先项目的设定影响最小。共同治理的理念在所有类型的四年制院校中均受到重视，然而，人们对共同治理的含义持有不同的意见。tierney (2004) 认为共同治理的失败经常是因为校园里不同群体对共同治理含义的理解各不相同[8]。
教授有效参与更广泛的学校事务（财务、基础设施、对外关系等）将变得越来越困难 [9]。辩论和寻求共识的学术传统以及教学系和学科高度分割的结构体系，似乎与学校一级的决策所要求的宽泛性和快节奏越来越不相容。毕竟，重视自治和独立的教授文化，与管理一个复杂的机构所需要的责任机制以及高等教育中日益增强的政治文化和公司文化并不协调一致[10]。教授往往首先忠诚的是他们的学科，其次是他们的教学单位，最后才是他们的学校。此外，新教授倾向于认为参与外部活动比校内活动更为重要[6，11]。
三、美国共同治理经验对完善中国特色现代大学制度的启示
虽然环境不同，美国高等教育共同治理的经验对完善中国特色的现代大学制度有着重大的借鉴意义。
《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中有关完善治理结构的相关内容提到了党委、校长的职权，提到了学术委员会和教职工代表大会，也提到了教授治学的概念，在一定程度上体现了共同治理的内涵。不过，纲要并没有将高校董事会纳入治理结构的范畴，而是将之划在社会合作的项下。这意味着纲要并没有将董事会视为高校治理结构的一个组成部分。事实上，中国高等教育法规定的高校内部治理的四个元素中也没有董事会。实践中，完善治理结构，进而完善中国特色现代大学制度将会是一个艰巨和复杂的过程。一方面，共同治理将会受到中央和省级政府的宏观政策和管理体制的约束；另一方面，共同治理也要适应社会环境的迅速变革和高等教育的市场化和竞争性日益增强的趋势。借鉴美国高等教育共同治理的经验，包括高校在内的中国高等教育体系应该做好以下几点：探索新的共同治理模式 中国高校未来共同治理模式的最大变数在于董事会的地位和作用。中国公立大学的董事会没有明确的法律地位，更不是大学的最高权力机构。按照目前的高等教育法规和《国家中长期教育改革和发展规划纲要》，董事会甚至不是大学治理结构的组成部分。如果大学董事会在法律上或政治上的地位没有实质性的变化，那意味着中国的大学治理模式将与美国的治理模式有着关键的不同，也意味着中国的大学治理模式将不会是董事会———校长———教授三角基本结构。美国的董事会制度并非灵丹妙药，也不是放之四海而皆准的真理。然而，如果美国大学的经验显示董事会作为其中关键一环的共同治理结构对公立（和私立）大学的卓越和成功关系重大，如果中国大学的现状表明中国大学需要董事会或类似于董事会的实体机构监管大学的财政运行，监督校长的职责履行，倡导大学的社会责任，我们似乎没有理由拒绝在中国的大学治理改革中借鉴这一成功的经验。或许，我们至少可以在一些试点高校尝试建立真正意义上的董事会制度。
21 世纪要求高等院校的治理与领导能够对中国社会不断变化的需求及其对教育机构的挑战及时做出适当反应。这就要求参与治理的各方分工明确，决策机制灵敏、有效。总体而言，董事会应该专注于政策的制定，为学校提供宏观的、战略性的支持，避免干涉校长职责内的管理事务。在有效监督和制衡的条件下，校长应该发挥更大的领导作用。教授应该在学术决策过程中成为真正的参与者，而不仅仅是校长管理团队的监督者或现状的维护者。当然，目前中国高校共同治理的框架包括党委、校长、学术委员会和教职工代表大会四个元素，并不包括董事会。在这一框架之内，不同类型的学校应该根据自身的现状、定位和中长期发展目标，探索并形成行之有效的治理模式。
强化教授在共同治理中的作用 大学的本质和功能决定了大学应该是一个具有独立地位和权利的学术机构，决定了大学应该遵循文化和学术活动的基本规律。高等教育界有“教授治校”和“教授治学”的说法。无论这两种说法是否存在质的区别，它们都反映这样一个共识，即教授在大学治理中的角色应该是关键性的，而不是从属性的。大学作为一个学术机构，具有二元性的组织机构（即官僚等级体系和教授对专业事务的决策体系），存在着行政权力和专业权力（即学术权力）的冲突。共同治理的过程也就是行使和平衡这两种权力的过程。如果一所大学学术权力缺失，它作为学术机构的合理性就会受到威胁，也难于发挥其应有的功能与作用，更不会达到学术上的卓越与成功。美国大学中教授的学术权力能够得到保障，其原因是多方面的，包括《大学治理声明》所倡导的共同治理的理念在高等教育界广受尊崇；共同治理与学术自由、大学自治的理念有机契合；美国大学教授协会对学术自由和教授权益的强大支持；大学的规章制度保障教授在各个层次以各种形式（如教授参议院）行使学术权力。在美国大学共同治理中，教授发挥着关键的作用。通常，教授对学术事务，包括教授的聘用、终身教职的授予、教授晋升、学生录取、课程与学位要求拥有相当重要的权力。
我国公立大学实行的是党委领导下的校长负责制。目前治理中存在的一些突出问题是：以校长为首的行政机构的权力很大，行政机构官僚化；教师整体处于从属地位；大学的行政权力与学术权力呈失衡状态。解决这些问题的关键是强化和保障大学的学术权力。强化大学的学术权力应明确学术事务决策权的归属。在当前内部治理结构短时期内不会发生根本变革的情况下，应该加强学术委员会的权力，赋予学术委员会在主要学术事务包括学术资源配置上的决策权，充分发挥学术委员会的作用。学术委员会的组成应以具备一定资格的教授为主，行政管理人员的人数应该不超过一定的数量和比例。教授在学术委员会的决策中应具有主导作用。
如前所述，美国大学中的教授治理有两个层次：教学单位（院系）和学校一级的教授代表机构（如教授参议院）。在教学单位层次的治理上，教授拥有重大权力。中国大学目前的管理重心是在学校一级。如果中国的高校能够将管理（特别是有关学术与教师人事的管理）重心降低，给予院系更大的权力和更多的资源，使教授可以在这一层次充分发挥学术专长，可以在一定程度上解决目前高校学术权力薄弱的问题。
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