【摘 要】:目前我国高校管理体制包含有党委会领导、校长负责制以及教授治校等多元治理模式,权力交织却职责不清,这使一流大学的建设面临严峻的挑战。现代大学制度的实质在于权力结构的平衡与制约,这就应是党委会决策、校长行政执行和学术委员会监督的三权分立模式。
【关键词】:现代大学制度;党委会领导;校长负责制;教授治校
【作者简介】:杨克瑞,山东鄄城人,沈阳师范大学教育科学学院副教授,博士,研究方向为高等教育经济与管理.
【文章来源】清华大学教育研究 2010年4月
世界一流大学的建设必须建立在世界一流的管理基础上,缺乏有竞争力的高校管理体制显然是难以建立世界竞争性大学的。什么样的学术机制最为有效,虽没有绝对不变的固定模式,但世界各国的发展表明,一种优秀的学术机制,必须既具有理论优越性,又具有现实可行性,是理想与现实的最佳结合。在中国建设高等教育强国,乃至借助高等教育振兴国家的今天,探索适合中国特色的世界一流高等教育管理体制,具有重要的现实意义。
一、中国公立高校权力结构特征
大学的存在是社会多方利益需求的综合反映,高校的组织结构也是多元的,有党委会、校长负责制以及学术委员会等复杂的管理机构。在我国人民民主专政的社会主义背景下,这种公立高校主要体现了举办者、管理者和作为学者之家的实际拥有者这三种力量。这样看来,我国公立高校的三方主要组织形式与三种权力结构实际上已经形成了一种对应关系,但是,我国现行权力结构的明显不足也正在于,这三种权力关系的界限不十分清晰,没有能够形成应有的权力平衡与制约机制。这也正是当前我国公立高校内部管理体制改革的关键所在,即如何使现行的权力组织形成一种制约性的平衡结构。
大学作为研究高等学问的场所,是学者的社团。这种学术精神的蓄养,首先需要一种特殊的精神境界,即学术自由。自由对学术机制所提出的核心挑战,就是绝不允许思想的专制主义。反封建专制的成功历程清楚地表明,制约专制的民主机制必须是将权力分散平衡,形成一种相互制约的权力结构。
建立权力平衡与制约的结构体制,也是党的“十七大”所明确的一项社会政治改革任务。“十七大”提出了坚定不移发展社会主义民主政治的奋斗目标,这就要求“确保权力正确使用,必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人,建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。那么,高校如何建立这种决策权、执行权和监督权相互制约又相互协调的权力结构运行机制呢?
世界高等教育的竞争,在很大程度上就是管理体制的竞争,这是因为,体制对于人才发展与科技创新具有决定性作用,它可以催发优秀人才脱颖而出,也可以扼杀人才的成长。在某种程度上,我们可以说,天才气质的学者是可遇不可求的,并非刻意打造出来的,但是天才成长的环境则是可以建设的,而且也是必须建设好的。因此,世界科学发展之竞争,在很大程度上体现为学术机制的竞争。为此,建设民主和谐且具有竞争性的学术机制,是我国现阶段高校管理体制发展的重要目标。各国发展的成功经验表明,这种充满活力的高校学术机制,必然是权力平衡和相互制约的协同结构体制。在这种思想指导下,根据我国高等教育发展的实际,我们尝试提出党委会决策、校长行政执行和学术委员会监督的三权分立模式。
二、党委会职能及其权力合法性
党委领导下的校长负责制,是关于我国现行公立高校组织特征的核心概括,也是我国1999年《高等教育法》明确规定的高校内部管理体制。这种饶舌的复合表述方式,本身就反映了问题的复杂性。虽然一些偏激人士试图建立毫无约束的校长负责制,但在我国目前是不切实际的,因此,我们在这项重大政治问题上不主张过于激进,而应当正视我国目前的现实。而且,党委会的存在本身,正好是实现高校权力平衡的重要一环。这样,对于高校党委会合法性问题,有必要再做一些理论的深化说明。
首先,政治问题是一个国家或社会中的突出问题,在高校中同样如此。美国著名总统学者威尔逊最早提出了政治与行政的分野。他认为,“政府是政治家的特殊活动范围,而行政管理则是技术性职员的事情。政策如果没有行政管理的帮助将一事无成,但行政管理并不因此就是政治”。高校中同样如此,政治权力是国家意志或社会要求在高校中的具体体现,决定着高校发展的基本性质与方向。高校党委会的权力合法性,正在于它是国家政治权力的体现,是内化了的高校权力。正如布鲁贝克所言,“高等教育越卷入社会的事务中就越有必要用政治观点来看待它。就像战争意义太重大,不能完全交给将军们决定一样,高等教育也相当重要,不能完全留给教授们决定”。这就是说,高等教育对社会事务的广泛卷入过程,也就是高等教育的政治化过程,“政治化意味着高等教育‘成为’经济和社会政策的关键因素,因而意味着结构多样化的需要和整个中学后教育中新颖的或迄今未被重视的院校升级。高等教育作为国家头等重要的事业,其活动原则必须符合国家需要和广泛接受的社会标准”。对中国高校而言,如果说行政权力体现为以校长为首的行政系统,学术权力体现在各级学术评议机构,那么政治权力则集中体现于党委会。正是高校中具有政治权力这一基本特征,因此,高校发展的方向必须具有明确的政治性,为国家建设发展服务。
其次,基于现代产权理论,资产的所有权与使用权取得了成功的分离。对私立高校而言,其产权关系是清晰的,西方高校的董事会正是基于现代产权形式而存在,是高校产权的合法代表。但对众多公立高校而言,高校资产的所有权虽然是明确的,但是资产的相应责任却并不清晰,国家公立高校持续得到政府的投资,已经成为了国家的基本资产。其资产如何保证为国家所有,为公众所用,并达到效益的最佳发挥,这是任何资产管理都必须面临的问题。国家虽然是国有资产的化身,但在现实中必须有其真正的落实者,否则,谁能够为避免资产的浪费或流失而负责呢?这就需要一个国家公共利益的代理出现,以保障公共资产的正当有效发挥。在我国现阶段,中国共产党是全中国人民利益的代表,是监管国有资产的合法代表。因此,公立高校党委会必然发挥着高校产权的合法权力,是学校资产的责任者,也是其资产代表者。
基于公立高校党委会在我国目前所取得的政治、经济合法权力,其必然成为公立高校的最终责任者和代言人,这种不可替代的责任,意味着它应该义不容辞地承担公立学校的至高权———决策权,明确学校发展战略、制定发展政策规划等。明确公立高校党委会的决策权,是实现高校权力平衡的关键一步。即使在标榜“自由”的美国,政治权力也是美国高校客观面临的现实。密歇根大学前任校长詹姆斯.杜德斯达就说,“公立大学运行的环境具有极强的政治性。公立大学董事会本质上带有政治色彩,他们常常以为自己的职责主要是向各种政治支持者负责,而不仅仅局限于大学本身的利益”。当然,在现实中我们还应该预防党委会越俎代庖,跨越决策权而兼施行政行为,这是另一问题。
三、行政执行的校长负责制
党政分开是我党在新时期社会主义建设中一直致力于探讨的基本理论问题,这也是与行政学理论相一致的思想。美国学者弗兰克.古德诺曾指出,“实际上,行政中很大一部分是与政治无关的;所以,即使不能全部,也应该在很大程度上把它从政治团体的控制下解放出来。行政之所以与政治不相干,是因为它包括了半科学、准司法和准商业或商业的活动———这些活动对于真正的国家意志的表达即使有影响也是很小的。为了能最有利于行使行政功能的这一分支,必须组织一套完全不受政治影响的政府机构”。关于政治与行政区分的经典性判定,则是德国学者马克斯.韦伯于1918年在慕尼黑大学所做的“政治:一种职业”的著名演说中做出的。他指出,政治家的唯—特征恰恰是与文官相对立。政治的实质在于坚定、热情、有道德感,对政策决定敢于个人负责,并且承认政治作用暂时性的特点。行政的实质是认真执行政治权威的命令,似乎这个命令同他自己的信念是一致的。
如何具体理解在党委领导下的公立高校校长负责制,的确面临着一种理论的怪圈。一方面我们要恪守党委领导的决策权,另一方面,怎么能让校长承担党委决策的“责任”呢?显然,仅就字面力关系而言,二者的冲突是很难调和的。
对于我们现行的这种校长相对负责体制的理解,最好还是先回到这种体制讨论出台的初衷上来,以便真正理解其制度本意,进而合理地划分校长权力的边界。众所周知,自蔡元培开创现代大学制度以来,我国高校内部管理体制历经多种变化,但是校长权力格局在建国前后却有着一项并不鲜明的重大变化,那就是,建国前校长是向政府主管部门负责的,建国后则更多地体现为向高校的党委会负责,高校党委成为了政府教育主管部门在具体高校的直接代表。这样看来,今天的校长负责制之所以需要党委的领导,其意义非它,正是强调校长向党委负责之意。问题的关键还在于,校长如何具体地向党委负责呢?
基于党委会的决策权,校长向党委负责就是要认真完成党委会的各项决策任务,通俗地说就是所谓的“让党委放心”,实现党委会制定的各项战略意图。在这里,有一种错误的理解尤其需要澄清,那就是,这种“负责”绝非是承担党委会的决策责任,这种责任认识是不合理的,也是校长所承担不起的。之所以明确向党委负责这种意义,正是要突出校长的行政权,使其不受外在干预地享有自主的行政执行权力。
在这个问题上,我们当前不仅面临着负责制中的“责任”方向不明问题,而且也存在着严重的“责任”内容不清问题,即校长的行政权力不自主,更多地被党委会事无巨细的决策所涵盖和泯灭。党委领导下校长负责制的清晰关系应当是一种权力的上下、决策与执行的关系。但在现实中,这种模式却更多地演变成分工平行的关系。平行分工各管一方,看似分权,但这种分工式的分权绝非政治学意义上的分权。一种体制的分权意在权力的平衡与制约,防止权力独断专行而腐败。仅仅是分工式的分权,往往导致分别专断,甚至官官相护,相互包藏,无法形成制约关系。行政权之所以要与决策权相分离,其意义正在于通过行政过程来检查、检验决策,防止决策弊病,避免既是运动员又是裁判员模式的利益过分集中。
我们认为当前党委领导下校长负责制的基本意义在于,要明确校长工作是对党委决策负责,进而让党委决策(但不可“身先士卒”)为校长行政自主负责赢得空间,实现决策与行政的权力制约。
四、学者之家的学术委员会
在反对权力专断斗争中,仅仅有决策与执行的分离是不够的,政治学之所以提出三权分立,就是因为独立的监督权是不可缺少的。这是因为,仅仅是决策与行政的分离,并不足以保障二者的有效运行,更应提防运行方式的蜕变,即权力的合谋。权力结构上虽然设计了二者的监督制约关系,但正如现代博弈理论所揭示的,多次博弈后的结果就是走向二者的“合作”,权力制约蜕化为权力相“敬”,结果依然是有违制度设计的初衷。这样,具有至高无上地位的独立监督权就是非常有必要的。
那么,谁来承担公立高校的这种神圣监督权呢?我们知道,最好的监督应当是来自环境内部的监督,即利益相关者的监督,因为“外行领导内行”式的监督只能走形式,不可能发挥真正的监督价值。在高校内部,除了党委领导和校长行政权力格局之外,最大的一支权力力量就是学术委员会,我们认为这正是高校天然的监督力量,是实施监督权的最佳载体。
对于学术委员会的认识,当前人们往往更多地依据字面意思,做“表面文章”,将其职能仅仅限定于学术权力,而对这种学术权力的理解本身也是狭义的,即直接关于学术问题的权力。鉴于高校工作本身的一体性,即学术权力与行政权力的相容性,我们认为将学术权力局限于狭隘的学术事务自身的认识是有偏见的,这在实践中对发展振兴学术工作也是不利的。更重要的是,这种局限的学术权力观也不是人们呼吁学术权力的初衷。
人们积极呼吁高校的学术权力,正是源于教授治校的传统、基于高校权力回归的期盼。这是因为,无论高校教师的身份如何认定,或者国家公务员或者高校雇员,高校教师是以校为家,学校是教师个人发展的平台,学校也因教师个人的发展而发展,学校与教师之间才真正形成了不可分离的鱼水之情。且不说早期大学本身就是学者社团(当时的行政工作并不太复杂,尚未专门分离出来),而且现代人力资本理论认为,组织发展的活力在于知识创新、在于其人力资本,人力资本越来越必然地在组织权力结构中占有一席之地。从高校的现实情况来看,尽管高校的举办者通常不是大学教授们,但如果说他们是大学的主人,也并不过分。这是因为,大学的发展正是建立在这些人力资本之上的。所以,如果不是绝对地强调大学资产的归属性,说教授是大学的主人翁是合情合理。这样,教授在大学理所当然地要发挥主人翁精神,它不仅是工作上的贡献,而且也是管理上的责任。
人们对教授治校的呼吁由来已久,那么,到底如何来落实这种“内行”管理模式呢?梅贻琦作为校长治理清华大学的体会就是“校长治校、教授治学”;杨振宁也说过,教授参与事务越多,学校越差,教授参与学术事务越多,学校越好。这就表明,虽然高等教育发展史上有教授自己管理大学的经历,但随着大学发展壮大及其职能多样化,人们再一味地缅怀传统,强调教授治校的绝对性,显然是不符合历史发展规律的。但是,追求创新也不等于割断历史,我们即使不偏激地坚持教授治校观,仅从教授作为大学主人翁的身份而言,一项有效的高等教育管理体制也必须赋予教授们一定的学校管理权。这里所要强调的高校管理权,显然不再局限于所谓的学术权力,而是对整个学校发展的主人翁意义上的一种以否决为特征的至高决定权。我们认为,这种权力就应当是学校的监督权。这种监督权之所以应当是至高的,亦即它不应当臣服于其他权力,具有否决各项议案的最终权。否则的话,这种监督就是没有力度的。
所以,真正构建中国高校的学术权力,就应赋予其有力的学校事务监督职能,而未必一定要代替行政或决策方面的权力,那倒是犯了越俎代庖的禁忌。就高校的决策权力而言,具有政治权力、且具有一定的董事会职能的高校党委会是不可替代的,这也正如卡内基教学促进基金会在一份报告中所明确指出的:“董事会构成了(美国)高等教育管理结构的基石”。当然,同样重要的另一方面就是,高等学校的健康发展必然有一种监督保证,这就要求赋予学术委员会以监督的力量。因此,我们主张高校学术委员会责无旁贷地承担起高校的内部监督职能,充分地享有神圣的监督权。它可以监督审议党委会所做出的各项学校决策,也为教职工的各类不平等冲突提供申诉的平台。
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