【摘 要】: 加拿大高等教育在长期的发展过程中，在外部治理结构、内部治理结构、经费筹措体制、教师管理等方面形成了明显的特点，在和谐校园建设方面形成了明确的和谐校园的价值观和理念，构建了和谐校园价值观和理念的实现机制。应当积极借鉴加拿大大学在大学治理与和谐校园建设方面的经验，促进我国高等教育又好又快发展。
【关键词】: 加拿大高校; 治理结构; 和谐校园建设
【文章来源】2010 年 7 月 中 州 学 刊
【作者简介】: 剧乂文，男，郑州轻工业学院院长，教授。
加拿大高等教育具有独特的发展过程，也形成了明显的特点。本文在考察加拿大约克大学、多伦多大学、怀尔逊大学、安大略理工大学等十所大学和学院，对加拿大高校的规划与布局、各类建筑的特色、软硬件环境、师生精神风貌有了亲身体验的基础上，对其高等教育的发展战略、高校治理结构、高校和谐校园建设以及高校教师招聘和奖惩等情况进行阐释和分析，希望对我国高等教育的发展有一些借鉴价值。
一、加拿大高等教育基本状况
加拿大国土面积 995． 67 万平方公里，人口三千多万，高中教育普及，高等教育发达，大学阶段的毛入学率超过 50%，高等教育已进入大众化阶段。加拿大大学中三分之一的大学始建于一二百年前，历史悠久，而多数大学是 20 世纪五六十年代由政府创办的。当时创办和发展现代大学，基于以下目的: 一是要使大学摆脱神学宗教的控制，使得只为少部分人提供服务、具有宗教背景的私立大学，面向社会、公众全方位开放，实现教育的公平、公开及多样性、多元化; 二是解决二战退伍老兵学习、就业问题。为了实现这一目标，政府通过立法把所有的大学都改造和建设成为公立大学，并制定了发展计划，为高等教育持续、快速、协调发展构建了良好的平台。目前，加拿大共有 90 多所大学、120 多所学院。高等教育的快速发展和相对普及，使得国民素质普遍提高，国家科技创新能力增强，经济持续发展，社会和谐稳定。教育事业的社会地位、功能和作用，得到了国家、人民的普遍重视和充分肯定。
二、加拿大高校治理结构与和谐校园建设的特点
( 一) 加拿大的高等教育管理体制
高校治理结构包括外部治理结构与内部治理结构，外部关系中最主要的是高校与政府的关系。加拿大是一个联邦制国家，联邦政府不设教育部，高等教育由各省设立的教育部负责，因此，在加拿大，高校与政府的关系包括其与联邦政府以及与省政府的关系。联邦政府对高等教育没有法定的直接管辖权，但是它可以通过对人力资源开发、科学研究等领域的立法对高等教育进行引导。此外，联邦政府也以转移支付的方式向各省划拨经费，拨款时虽然不限定用于教育的数额，但直接影响省教育经费的规模。联邦政府还以招标的方式向大学提供科研经费。这些都直接或间接的影响高等学校的科学研究、专业设置以及学生的培养，影响着高等教育的规模、质量与效益。各省政府负责管理本省的高等院校，有自己的教育管理系统，负责制定全省的高等教育方针、计划及向各校拨款等政策。省际之间的教育交流与合作由各省教育部长组成的教育部长理事会协调。各省对大学的责任主要体现在三个方面: 一是提供与政府提出的目标( 如入学、项目质量和研究) 相联系的基本运作资金; 二是通过《学位授予法》规范新学位授予机构的建立;三是根据大学的要求，修改成立新大学的法规。政府的管理仅限于制订全省的高等教育方针和计划，以及向各校拨款等事宜。在这样的治理框架下，加拿大大学具有较大的办学自主权，形成了高度的自治性和独立性。大学实行自治管理，各校具体的行政管理和教学事宜均由学校自行决定和实施。大学的办学自主权主要表现在: 第一，自主招生。加拿大高等院校招生没有统一的规定，在不同省份中不同的学校甚至不同的院系都可以根据自己的需要和条件制定不同的招生标准。第二，自主设置专业和专业方向。第三，自主设置课程及学分。第四，自主聘任教职员工，自主制定工资津贴等分配制度。第五，自主进行联合办学。第六，自主开展国际教育与合作交流。
( 二) 加拿大高等院校的内部管理体制
加拿大大学在内部治理结构上实行“两会制”和校长负责制。两会即董事会( board of governors) 和校议会( sen-ate) 。学院则只设董事会，不设校议会，但学院的董事会受命于政府。
董事会是学校行政系统的最高权力和决策机构，负责任命名誉校长、校长和副校长，治理、引导、管理与控制大学的财产、收入、支出及有关事务，负责大学投资和基金管理，处理大学的法律问题，处理学校与政府、社会的关系。建校之初，董事会成员由政府任命，之后，董事会成员一般由上届董事会提名、政府任命。成员人数 15—60 人，由当地政府官员、成功企业家、校长、教职工和学生代表组成，董事会成员中外部成员占大多数，董事会应在其外部成员中选出董事会主席和副主席。以约克大学为例: 根据《约克大学法》规定，约克大学的董事会由 32 人组成，名誉校长和校长是当然成员; 大学内部产生 6 名成员，其中两名教师代表，两名学生代表，两名全职的非教学职员; 大学外部产生 24 名成员。外部董事在董事会当中是以志愿的形式为董事会服务，他们不收取任何的报酬。教职员工代表就是教职员工选出来的，学生代表就是学生投票选举出来的代表。学生可以成为校董会的成员是董事会制度的一大特点。学生获得了这个职位之后，就可以参与学校决策方面的一些工作。
校议会是与大学董事会平行的机构，负责教学和学术管理，有权决定所有教学和学术事务。董事会不能干涉校议会的事情。校议会主席一般由主管教学或学术事务的副校长担任，成员一般有几十人，包括校长、副校长、各学院院长、各研究所所长、各系主任、教师代表、学生代表、工会代表、校友代表等。在校议会的成员中，全职教职工委员占多数，下设若干专业委员会。各学院、系、研究所负责搞好内部的教学活动、课程安排、科学研究等工作。课程大纲的制定、教师聘任、教授的评审晋升、学术机构的设立等，都要自下而上提出建议，最后由校议会批准。
依据法律的授权，校长是大学的最高行政和学术领导者，全面负责大学的行政和学术工作。校长的产生遵循严格的法律程序: 由董事会、校议会代表和教授、学生代表组成寻找委员会，从候选人中选出几位提供给董事会和校议会; 校议会没有决定权，但拥有否决权，可以否决候选人; 候选人在一定范围代表会议上发表竞选演讲，然后，进行投票选举; 最后，由董事会任命。两会制的管理体制使校长具有管理权和协调、沟通两者关系的权力。校长下面设有若干名副校长，分别管理教学与学术、财务与人事、科研、学生及对外联络等工作，副校长向校长负责。大学内的学院是大学下设的一级教学单位或学生管理单位。系是学院下设的基层教学单位。职责主要是负责日常教学和预算、本系教师聘用、新课程开设、学术研究等问题。学校管理中的许多具体事权连同相应的资源归院、系拥有，管理重心下移，分层次管理，每个管理层面责、权、利清晰，这样就把万人、几万人大学日常大量繁杂的事务性工作分散到了各个层面，提高了行政效率。
( 三) 加拿大大学的经费筹措体制
加拿大高等教育具有公立性，高校大都具有政府举办的公立性质。同时，有关法律界定大学是非盈利的企业法人，政府按照企业法对高校实施管理。例如，安大略省对大学和学院都制定相应的法律制度，规定依法建立的高校是非盈利的企业法人主体，其经费主要由政府承担。约克大学依据安大略省《约克大学法》于 1959 年 3 月 26 日成立。《约克大学法》明确规定: 约克大学是非盈利组织，大学实行自治和学术自由，由安大略省政府负责大学的拨款。
加拿大大学的经费主要来自四个渠道: 第一，省政府拨款和联邦政府的资助。各省政府按照高校在校的本省籍学生数以统一的标准给高校拨付办学的正常经费，并根据各学校办学发展的申请拨付建设专项资金。联邦政府在加拿大投资于高等教育主要有两种方式: 第一个方式是联邦政府向各省划拨社会转移款。第二个方式是直接向各高校划拨以科研项目为载体的科研资金和一系列贷款等资助资金。此外，还有一个手段就是提供相应的税收减免。第二，大学自身的收入，主要是学费和科研经费等。大学教育( 包括研究生教育) 都是要收学费的，除了学费外还要收取其他费用，如重修学分必须另交费。第三，公众提供的基金。包括个人捐款、公司赞助以及慈善机构的赠款等。如规模较大的多伦多大学每年获捐款十亿加元左右。第四，学生的杂费和学校后勤设施收费。包括办图书证、学生证、实验费用、毕业典礼费用和泊车、商场餐饮摊点租赁费等。
加拿大的经费筹措体制有三点是很有特色的: 一是建立了政府拨款与学校收取学费的平衡机制。当政府拨款不能满足学校所需经费时，允许学校提高收费标准，以保证学校的正常运转。二是学费标准分类收取。受政府控制和调节的专业由政府提出收费标准，大学可在此基础上浮动 2%—5% ; 三是法律、医学等不受政府控制的专业每年的学费可高达两万加元，mba 收费更高。
( 四) 加拿大高校教师管理的特点
加拿大高校教师一般设置四个级别的岗位，依次是教授、副教授、助理教授、讲师。实行全职和非全职并用制度，非全职教师占有较大比例，全职与非全职比例一般在 6∶ 4 左右。主要是因为聘请非全职教师花费较少，能减轻学校财政压力。兼职教师来源于社会各界，其中来自工业、商业界的占有一定比例，这有利于培养学生的动手能力和创新能力。
加拿大高校建立了比较完整的教师绩效评估体系，以保证学校的教学和科研质量。教师职责主要覆盖教学、科研和社会服务三大块，不同的学校对教师的三项职责有不同的要求。一般要求教师 40%的工作用于教学，40%的工作用于科研，20%的工作用于社会服务。有的要求 60%的工作用于教学，20%的工作用于科研，20% 的工作用于社会服务。在教学方面，教师每年两个学期有教学任务，每个学期要教两门课，每周每门平均三个学时，每个教学小时准备时间要求三个小时。理论上教师每周工作 35 个小时，实际上加上为学生咨询辅导、为社会提供服务等，每周工作 60 小时。在科研工作方面，学校对科研工作量一般没有具体量的要求，但要求教师始终要保持一定的科研量和水平。科研任务多的教师可以用项目经费“买”教学工作量，就是拿出项目经费中的一部分上交学院，用来冲抵自己未完成的教学工作量。加拿大大学都会在预算中拨出一部分作为科研费用，但所占比例不大。以约克大学为例，其科研经费只占学校总费用的 2%。教师的科研经费主要来自外部资助，教师用科研经费购置的科研设备，所有权归高校。在社会服务方面，加拿大高校均要求教师要从事一定时间的社会服务工作，包括参与学院和学校的公共活动，担当学术期刊评委、编辑，参与企业经营咨询和社区服务活动等。
加拿大高校对教师的管理是很严格的，如果违反学校的规定或者法律制度的话，要给予相应的惩处，直至对其解聘。但实际上，在加拿大高校，对全职教师的解聘是一件艰难的事情，除非其犯有严重错误，并取得学校工会组织的理解才可能解聘。
( 五) 加拿大高校的和谐校园建设
加拿大高校注重和谐校园建设，形成了明确的和谐校园的价值观和理念。它们认为，和谐意味着“构建一个愉悦稳定的整体”。这个愉悦稳定的整体包括三个方面的内涵: 一是多元性。加拿大是一个移民国家，本身就存在多元文化，种族、民族、地区冲突的各种元素都能在学校得到反映。如约克大学招收的 3200 名国际学生分别来自几十个国家，有着 180 多种语言; 圣力嘉学院招收的 3000 多名国际学生分别来自 75 个国家。加拿大大学还采取各种措施鼓励本国学生学习第二语言，了解、接受多元文化。二是包容性。一个和谐校园不同于一个同质校园，和谐存在于可能的紧张状态中。因此，加拿大高校倡导不同性别、种族、宗教学生之间的交谈、对话，主张以一种相互尊重的方式竞争和论辩。三是开放性。大学不是一个封闭的象牙塔，而是一个开放的机构。一方面，大学董事会成员来自社会各界，代表社会各界的利益; 另一方面，按照大学章程，大学教师的工作量 20% 是为社会主要是社区和学生服务，这构建了大学与社会联系的制度渠道。
加拿大大学构建了和谐校园价值观和理念的实现机制。一是高校的内部管理体制的组成有利于和谐校园的建设。从校董事会的组成看，有学生、教师、企业家、政界、校友、教育家等方面的代表，既能了解、反映各方面的情况，又能通过他们加强与外界的联系; 校议会一般由校长、学术副校长、各学院的院长、各研究所所长、系主任、教师代表以及学生代表等组成。这种构成有利于协调学校内部各方面的关系。同时，对校长到系主任等各级行政管理人员的聘用与解聘，教师和学生都有很大的选择权。这种管理人员的任用机制，保证了学校的一切管理以服务师生为主导。二是所有重大决策均通过充分沟通协商，按照少数服从多数的原则形成决定，由行政负责人负责实施。这有利于听取校内不同群体、不同层面的意见，有利于平衡不同的利益关系。三是强调“依法治校”。每个大学均按照加拿大的有关法律制定了学校章程等规章制度，学校内部的一切事务均纳入到法律范围内解决。以多伦多大学为例，为了协调和处理好学校内外部的各种关系与矛盾，多伦多大学不惜花费大笔经费与著名律师事务所签订协议，聘请常年律师。现该校除了有自己的 7位校内专职律师外，还从校外聘请了 10 位核心律师和 40 多位辅助律师，从学校管理政策的制定到学生考试作弊的处理，均有律师提供法律咨询，学校所有事务均纳入法律轨道，依法处理。
三、启示与思考
加拿大的高等教育从大学治理角度而言，与我国高等教育有一些重要的相似之处( 如高校都以政府投资建设为主) ，但高校发展的不同状况，显现出二者的差距。因此，我们应当积极借鉴加拿大大学在大学治理方面的经验，促进自身良性发展。
( 一) 改革政府对高校的管理模式，促使高校办出自己的特色和优势
中国高等教育自 1952 年起建立行政化体制，到现在有58 年的时间。这 58 年间，行政化的教育模式从来都没有松动过。大学的行政化表现为一切运作都以行政权力为主导，做什么事都是靠行政命令。对此，《国家中长期教育改革和发展规划纲要( 2010—2020 年) 》征求意见稿提出，“推进政校分开管办分离”，“逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”。温家宝总理在政府工作报告中也提出，要推进高校管理体制改革。教育改革也成为今年“两会”上代表、委员们热议的话题。
笔者认为，大学的去行政化包括两个方面的内容: 一是高校和政府之间的关系应当去行政化，二是学校内部的关系应当去行政化。二者是相互制约的关系。关于高校和政府之间的关系，加拿大的高校管理体制使我们认识到，公立大学按照企业法来规范高校的内部管理或运行，这说明高校不是政府机构，不能用政府的管理模式管理学校。因此，应当改变以往计划经济条件下政府机构对学校的直接行政管理模式，转变为利用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段进行宏观管理，形成以社会评价和同行竞争为核心的外部约束机制，使高等学校能够在各级党委政府的领导下，按照《高等教育法》的要求，成为独立的法人实体，依法承担权利和义务，依法自主办学、自主发展，促进高校主动适应经济和社会发展需要，办出自己的特色和优势。在高校内部，应当建立“党委领导，校长负责，教授治学，民主管理”的实现机制。健全和完善校、院、系各种学术委员会，充分发挥学术权力在学术事务中的作用，使学术权力参与到学术事务的咨询、决策、审议、监督、保证等主要环节，切实担负起学术事务的职责，并加以制度化和规范化。教学、科研第一线的教师代表着学校学术发展的方向，应该形成崇尚知识和作为的大学文化。要注意发挥工会组织对校行政的监督作用，切实代表广大教职工的利益，维护教职工的合法权益。同时，探索吸收学生代表参与学校管理工作甚至参与决策的实现机制。
( 二) 政府要加大对高等教育的投入，建立动态的政府投入与学校筹资的平衡机制
加拿大大学的投入体现了鲜明的公立性特点，公立大学和学院的教育投资是各省政府的责任。除了政府投资以外，其他经费来源渠道还有学费和捐助等。我国应借鉴加拿大大学经费筹措体制的经验，切实保证政府对高等教育投资的主体地位，建立多渠道筹措教育经费的投资体制，通过多种途径，千方百计保证经费的供给，同时还应建立动态的政府投入与学校筹资的平衡机制。
根据我国实际，目前可采取以下措施以多渠道筹措经费: 一是政府应继续加大教育投资的力度，并为高校贷款等筹措经费提供政策上的保证，以真正缓解目前许多学校因贷款进行新校区建设与发展所造成的巨大压力。二是借鉴加拿大按专业不同分类收取学费的办法，对一些高成本、高回报率的热门专业的学费可适当放开，采取动态的、较高的收费标准，以解决国家投入的不足，补充学校办学经费。三是借鉴加拿大对社会捐助给予一定免税政策的做法，鼓励社会、企业与个人对学校进行捐赠。如对学校服务收入和社会捐赠实行一定的免税政策，使学校通过教育培训、后勤服务、科技成果转让、资本运营、社会捐赠等方式增加学校收入，补充办学经费。高校可采取以捐资人姓名来命名学院和建筑设施的方法，鼓励捐助人或投资者对高校的捐赠行为。
( 三) 改革教师聘用制度和绩效考核方法
借鉴加拿大高校全职和非全职并用的制度，进一步深化人事制度改革，淡化身份、强化岗位，打破单位所有制的束缚，面向社会招聘教师，建立专职、兼职并存的教师队伍。这样做的好处，一是可以促进人才流动，二是可以减轻学校的经济压力，降低办学成本，三是可以扩大教师来源，从企业及社会各界招聘一定数量的具有实际工作经验的教师，有利于培养学生的动手能力和创新能力。
改革教师绩效评估指标体系，提出明确的社会服务要求。大学的职能包括人才培养、科学研究、社会服务，那么，作为大学职能的人格化、具体化、主体化，大学教师的职责也应当包括教学、科研、社会服务三块。应当建立新的教师绩效考评指标体系，提出社会服务的明确要求，并提出新的教师绩效考评方法，以促进教师履行社会服务职责，从而真正使大学的社会服务职能落到实处。
( 四) 注重和谐校园建设
教师是办学的主体，学生是教育的主体，因此，和谐校园建设必须充分尊重教师和学生的主体地位，充分考虑教师和学生的利益和需要，充分调动教师和学生的积极性。借鉴加拿大高校和谐校园建设的经验，我们应当做好以下四个方面的工作: 一是要进一步强化高校作为教育与研究机构的学术特点，淡化一个时期以来不断强化的行政化倾向。二是要科学制定学校各项管理制度，科学设置专业化的管理机构，以和谐的理念和方法激励师生共同发展，使各项工作有法可依，依法管理，建设稳定、公平、有序的校园。三是以尊重人、激励人、关爱人、发展人为前提，为每个教师的智慧和才能的发挥创造机会和条件，营造平等友爱、融洽和谐的人际环境。四是要加强民主管理，完善教师代表大会制度，发挥好工会、青年团、妇联、学生会等群团组织的桥梁作用，让广大师生充分参与学校管理。如在决定和学生有关的事项时，吸收一定数量的学生代表参与讨论。
当然，尽管加拿大的高等教育与和谐校园建设有着鲜明的特点和值得借鉴的经验，但是，由于中加社会制度、文化传统不同，高等教育管理体制和运行机制有一定差异，对其经验和方法需要进行有分析地吸收借鉴，以促进我们自身更好发展。
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