| 对科研经费管理政策的几点建议 |
邵莉
（北京大学北京 100871） |
【摘要】：高等学校作为培养创新型人才和科学技术创新的重要力量，在国家创新体系中，具有举足轻重的作用。但是，高等学校执行现行科研经费管理政策存在一些困难和问题，这些困难和问题应尽早解决，以调动高等学校科学技术创新的内在动力和巨大潜力，提高科研经费使用效益，推动国家创新能力尽快提高。
【关键词】：科研经费管理 管理政策 使用效率
【文章来源】中国高校科技与产业化 2010.11
【作者系】北京大学财务部副部长
1 当前高等学校面临的科研经费管理政策
实施科教兴国战略以来，特别是“十一五”期间，党和政府加大了对科学技术的投入，与此同时，科技主管部门出台了一系列科技经费管理政策，对切实加强科技经费管理、提高经费使用效率发挥了重要作用，进一步明确了专项经费的使用范围, 对规范专项经费的使用、提高专项经费的效益起到了积极的作用。高等学校科研经费的管理和使用面临的政策环境日趋严格，总的来说，有利于规范科研经费使用、产出科研成果。但是，由于肩负教育、科研和社会服务三大功能、实际情况相对复杂，高等学校在实际执行这些政策时存在一些困难和问题，在一定程度上影响了学校和科研人员从事科研活动的积极性。
2 高等学校执行现行科研政策存在的困难和问题
2.1 科研管理费比例过低，科研活动挤占教学经费
高等学校在科研项目执行过程中会发生很多间接成本。如为保障科研工作的正常进行，需要适当减少教师的教学工作量要求，并雇用一批专职研究人员和技术人员。另外，大学需要预先购建科研工作所必需的基础设施、公共仪器设备，并提供一定的人力和物力保障其正常运行。这些支出对于在大学中进行的任何科研项目都是必需的，但并不属于研究项目的直接成本，不能在项目计划中直接列支。在我国现行的科研资助体系中，通常只计算科研项目的直接成本，忽视了项目承担单位在科研项目执行过程中付出的间接成本。
随着我国国家创新系统的不断完善，大学承担的科研项目越来越多，科研项目间接成本无法补偿的问题越来越突出。大学只能靠自筹资金支付间接成本, 使本来非常窘迫的教育经费更加紧张。更严重的是，教师的科研时间和工作量缺乏必要的法律和财务补偿依据，专职技术人员和研究人员的聘任机制也难以建立。这一方面使学校无法有效地调动人力和物力资源，组织学术力量从事重大科学技术问题的研究；另一方面，也使学校很难从制度上理顺教学与科研的关系。从而对大学的人才培养功能产生负面冲击，严重影响了大学科技创新能力的提高和研究型大学的建设进程。
导致学校财务状况是：课题组科研经费比较充裕，而学校财务非常紧张，学校还要拿出教学经费补偿科研活动的间接成本。导致的结果是：学校没有财力和物力建设高水平的教师队伍，严重影响了高校教学和科研水平的提高，影响了建设高水平研究型大学的进程。从学校的财务运行角度看，科研活动挤占教学经费，从事科研工作是赔钱的。
这种状况实际是在鼓励学校进行低成本的教育规模扩张和把很大精力放在高回报的办学活动上，而在一定程度上忽视了大学在创新型人才培养和科技创新方面的责任。长此以往，会导致教师精力过度外流，价值观导向混乱，使学校无法承担起应有的社会责任，并使其声誉受到伤害。
缺乏合理的科研间接成本补偿机制不仅损害了学校财务的健康运行，更严重的是，阻碍了大学的管理机制改革和建立现代大学管理体制的进程。在这样的制度下，教师的聘任都是依据教学工作需要进行的，教师的科研时间和工作量缺乏必要的财务补偿依据，专职技术人员和研究人员的聘任机制也难以建立。这一方面使学校无法有效地调动人力和物力资源，组织学术力量从事重大科学技术问题的研究，另一方面，也使学校很难从制度上理顺教学与科研的关系，这些都严重影响了大学科技创新能力的提高和研究型大学的建设进程。
2.2 有工资性收入的科研人员的人员经费没有补偿
在“八五”、“九五”期间，科研经费允许开支5 % 的人员经费，在实际工作中, 尽管高校也认为此比例较低，远远不能补偿科研工作人员的智力投资，但至少还允许开支一些人员经费。但现行科研经费管理办法完全不允许开支有工资收入人员的人员费，使科研人员的智力劳动无法弥补。
政府部门对高等学校的事业费拨款，是按照学生人数和相应的标准计算的，对于研究型大学而言，在学生整体规模保持稳定的政策下，学校的事业费拨款规模相对稳定。尽管国家对高校拨付了事业费，但学校还要为科研项目补贴大量的经费，这与课题成本核算的精神不符，也影响了科研工作人员的积极性。
其次，现在的管理办法忽略了科研工作最重要的因素，即人的重要性。这种观念不符合科研工作的特点，不利于提高学校学术队伍的水准。实际上，《国家“十一五”科学技术发展纲要》中已经注意到科研人员在科研工作中的重要性，明确提出“实施人才战略，加强科技队伍建设”，“完善和规范科技人员的薪酬制度??改善科技人员的科研和工作条件，提高科技计划中人员费的支持比例，鼓励和规范科技人才的流动与交流，建立以能力为导向的科学的科技人才评价机制，改革科技奖励制度”。现在的问题是，如何落实《国家“十一五”科学技术发展纲要》？
2.3 研究生培养机制改革高校的研究生培养费无法开支
毋庸置疑, 高校的科研经费在研究生培养方面发挥了重要作用，研究型高校的研究生培养经费一般占到科研经费总量的3 0 % ～4 0 % 。研究生参与科研活动，培养和提高了科研能力，是我国培养高层次人才的有效方式, 也是高校提高研究生培养质量的成功经验和重要任务。为了促进研究生培养和科研工作的有效结合，教育部开展以建立和完善以科学研究为主导的导师负责制和科研经费资助制度为核心的研究生培养机制改革。
随着研究生培养机制改革试点工作的逐步深入，如何开支研究生培养费问题也凸显出来。按照现行的管理办法，科研经费中是不能开支研究生培养费的。如果科研经费管理办法不能适时调整，将使研究生培养机制改革试点工作陷入两难境地，改革进程也会受到影响。
2.4 岗位聘用的高层次科研人员，特别是博士后薪酬标准过低
高校吸引、聘用人才，受到编制、进人计划等方面的制约，博士后、岗位聘用和全球聘任高层次人才等方式开展流动人才队伍建设，有利于建立科研队伍动态优化和持续发展的机制，有利于利用国内外高层次智力资源，也有利于发挥老教师的“传帮带”作用。也是《国家“十一五”科学研究发展纲要》确定的“实施人才战略、加强科技队伍建设”的重要举措，能“营造有利于创新人才成长的良好环境，加强科技创新与人才培养的有机结合”。现在的问题是如何落实？
特别需要关注博士后培养对科研项目和科技人才培养的重要作用。博士后有年轻人的热情，有教授们所没有的时间，也有低级研究助理所没有的研究能力。在美国，博士后已成为大学研究工作不可缺少的重要力量，许多重要的研究成果都是在他们的参与下完成的。我国当前博士后在规模、薪酬、福利待遇等方面存在明显不足，在人才强国战略部署中，应高度关注并有所调整。
在美国，博士后的薪酬一般超过3 万美元。对博士后的经费资助形式主要有博士后奖学金、联邦政府的培训拨款、研究拨款或合同。其中，研究拨款或合同是大多数博士后的主要经费来源。大学的教授在取得政府或企业的研究项目和合同项目后，往往需要大批的博士后作为研究助手。他们的费用是在研究项目中支付的，并得到政府机构或合同方的认可。
目前，我国高校招收博士后主要有国家资助招收和自筹经费招收两种，国家资助标准每人两年1 0 万元人民币（“十一五”以来，政府对博士后工作加大投入力度，实施特别资助计划，提高了博士后日常经费标准，从2 0 0 6 年起，博士后日常经费标准从2 年6 万元提高到2 年1 0 万元），其中，可用于发放工资每年不足4 万元，平均月工资3300 元，仅略高于北京市最低工资标准计算最低用人成本为1978 元。而自筹经费模式，由单位根据研究工作需要，灵活掌握。相对美国研究拨款或合同是大多数博士后的主要经费来源，由于我国科技计划项目中劳务费总额过低，能用于博士后资助更加微乎其微。
由于我国博士后资助模式单一、经费以及薪金待遇过低，让大部分优秀人才在博士毕业后首选到国外做博士后。2 0 0 8年美国培养出的博士后为8.9 万名，是我国的3.5 倍。以上中美博士后资助经费和规模来看，我国科技计划中允许列支劳务费总额和薪酬标准过低，已经严重影响了博士后等高层次科研人员的培养和人才流动。
2.5 结余经费全部收回，影响后续工作
现在科研经费管理办法中要求结余资金上交。实际上，课题结束后有一定的结余资金是多方原因造成的：一是项目验收和财务验收期间不一致。部分项目在经费到款之前产生一些支出, 根据会计核算的要求, 无法弥补前期支出。另外, 按照科研规律, 有些经费是必须等项目完成后才发生的支出, 如专利使用费、论文版面费、合同期内的免费服务等。二是没有实行全成本核算。由于科研经费管理办法规定的开支范围和现行的高校会计核算基础不衔接, 再加上一些政策的限制, 使从事科研活动所占用的一些资源和费用并没有完全列支, 因此, 科研结余并不是真正意义上的结余。三是通过加强管理形成的结余。有些结余, 除去政策变化等客观原因以外, 也与科研人员加强管理、精打细算、勤俭节约分不开, 这也正体现了科研工作者对国家资金高度负责的精神, 如果不分主客观原因一律收回, 无疑助长了铺张浪费的风气, 也挫伤了科研工作者的积极性。此外，目前科研经费拨款滞后，也直接影响了科研经费按期使用，造成项目结题时存在结余经费。
2.6 科研活动税收政策严重滞后
为鼓励技术创新和高新技术企业的发展，国家有关法律法规规定, 关于营业税的免税, 对单位和个人（包括外商投资企业、外商投资设立的研究开发中心、外国企业和外籍个人）从事技术转让、技术开发业务和与之相关的技术咨询、技术服务业务取得的收入，免征营业税。
以上规定“技术服务、技术咨询、技术开发、技术转让”（以下简称“四技收入”），按国家相关政策经审批后可享受免税等优惠政策。但是，在实际工作中，技术市场认定环节，对技术开发、技术转让可以享受免营业税税收优惠；而技术服务、技术咨询不能享受营业税的税收优惠。
对于大学承接国家纵向课题是否缴纳营业税，《国家税务总局关于科研单位和铁道部所属勘测设计院营业税问题的通知》（国税发〔2001〕100 号）规定，科研单位承担“国家财政资金设立的科技项目”而取得的收入（包括科研经费），属于技术开发而取得的收入，免征营业税。“国家财政资金设立的科技项目”共有14 项，分别是：国家自然科学基金项目，国家高技术研究发展项目（又称“8 6 3 ”计划），国家重点基础研究发展规划项目（又称“9 7 3”项目），攀登计划以及攀登计划预选项目，国防军工项目以及军品配套研制项目，国家科技三项费项目，国家一次性科学事业专项经费，国家科学事业费政策性调节费，国家基础研究特别支持费，国家科技公关项目，国家高技术产业化示范工程项目，国家工程研究中心项目，国家技术工程研究中心项目，国家载人航天工程项目（又称“9 2 1”项目）。
从免税手续上看，《北京市地方税务局转发国家税务总局关于科研单位和铁道部所属勘测设计院营业税问题的通知》（京地税营〔2 0 0 3 〕5 3 1 号）进行了规定：承担国家财政资金设立科技项目的申请免税单位，应向主管地方税务机关提供其与有关部门签订承担该项目（课题）的合同、协议、计划任务书以及下列相关证明材料：国家科学技术部正式下达的项目文件；国家发展和改革委员会（包括原国家计划管理委员会、原国家经济贸易委员会）正式批准或授权北京市对外经济贸易委员会可批准项目的文件及北京市对外经济贸易委员会批准项目的文件；国家自然科学基金委员会生命科学部批准下达的国家自然科学基金项目批准通知；国防科工委、解放军总装备部对国家载人航天工程项目（又称“9 2 1 ”项目）提供的证明。军委各总部、军兵种、国防科工委以及军队各基地和部队对国防军工项目以及军品配套研制项目提供的证明。对承接上述科技项目分解子课题、专题科研工作的申请免税单位，以与承担科技项目单位签订承接该分解子课题、专题项目的合同，协议、计划任务书，作为确认证明。申请免税单位需持有关证明材料到主管地方税务机关办理免税审批事项，经核准方可享受免税政策。
大学在享受以上免征营业税方面，存在诸多困难。一是手续异常繁琐。承担国家财政资金设立科研项目的大学，需要逐个项目向税务机关提供全套材料有的厚达几十页，而对于军口科技经费，因涉及保密事项，免税的手续办理就更加复杂 。在当前财政科技项目和经费高速增长的情况下，大学每年承担的国家财政经费设立科研项目拨款数数以千计，如果逐项向税务机关申报，需要投入巨大人力物力。二是文件规定享受税收优惠的项目范围，执行至今已有十年，未作任何补充和修订，很多新增项目既无法将税金列入经费预算，又无法享受税收优惠。如，十一五期间新增国家财政设立科研项目，包括国家科技重大专项项目、重点实验室经费等等，均不属于以上文件规定的免税项目。另外，地方政府项目，如北京市政府设立的科研经费，从项目经费预算上看，没有营业税的经费预算额度，又不是免征营业税的范围。
可见，当前建设创新型国家的宏观政策环境下，包括税收政策在内的社会环境没有相应调整，科技主管部门和税收部门相互之间缺乏协调配合，存在一定矛盾和制约，抵消了部分政策效应。此外，优惠政策的执行往往伴随着较为复杂、苛刻的前提条件，需税务主管机关审核批准，造成很多大学实际上无法享受。不符合研发投入的客观规律。所以，比制定政策更加重要的是，构建易于执行的政策环境，要尽快改变上述不合理的税收政策，为大学的科研活动、建设创新型国家创造一个良好的、公平的税收环境。
3 对高校科研经费管理政策的建议
3.1 落实单位法人责任，给予间接经费间接费用补偿
科研经费主要应当是竞争性的，但对学校的间接投入要有适当补偿，这是学校可持续发展的前提，也是加强高校科研队伍建设、提高科技竞争力的必要条件。从世界范围看，各国科研间接费用的支付模式各不相同。一种是以英国为代表的模式，政府对大学各个学科的科学研究状况和水平进行科研质量评估，根据评估结果按不同标准提供科研事业费。另外一种是以美国为代表的模式，更具灵活性和代表性。政府先评估各学校科研项目运行的间接成本，并签署相应的协议；一旦该校的教师竞争到科研项目，政府按协议比例配套间接费用，用以补偿学校执行项目的间接成本。通常间接成本约为项目经费的4 0 % ～6 0 % 左右。对于高等学校而言，由于科学研究的间接成本得到部分或全部补偿，学校常常采用减免承担项目教师部分教学工作的方式，鼓励教师承担科研项目。同时，这种制度安排激励大学尽力聘用高水平的教师，努力改善学校的科研环境，提高科学研究水平。
实际上，我国已在民口科技重大专项管理中，引入间接费用概念，允许在直接费用扣除设备购置费外，按不高于1 3 ％安排间接经费，间接费用有利于落实科研项目的单位法人责任，这是对当前政策的重大突破，但是，允许核定的间接经费，仍然远低于实际发生的间接费用。
建议项目预算申报时只填报项目直接费用预算，并在拨款时按不超过直接费用扣除设备购置费后的3 0 ％，向高校核拨间接费用。直接核拨避免课题负责人在预算申报环节牺牲单位利益，也有利于落实单位法人责任。
3.2 扩大劳务费支出范围、提高预算比例
首先, 扩大劳务费支出范围，提高预算比例。劳务费中应允许开支直接参加课题研究人员的劳务性费用以及引进人才的费用, 明确劳务费可用于博士后等高水平研究人员工资、研究生培养机制改革学费，具体额度根据实际参加项目时间和学校规定的标准确定。最近几年，相关部门多次说明预算申报环节不限定劳务费比例，可按实际需求申报劳务费预算。但是实际预算评审环节，缺乏统一标准，更多依赖评审专家的个人经验，造成评审环节实际上存在劳务比例限制。
其次, 规范劳务费使用，加强审计监督，要求课题负责人严格按申请实施。为切实保证这部分经费能真正按预算使用，政府可要求课题负责人和单位财务部门将劳务费据实列支，一般不采用现金支付，直接发放到相关个人的银行卡上。结题时对该项费用严格审核，在没有事先申请调整的情况下，绝对不允许挪为它用。
3.3 允许结余资金留给依托单位使用，补助科研发展支出
对结余资金的处理，应进行全面客观的分析，如确属国家政策调整或项目没有如期完成需要收回以外，其余还应留给依托单位，用于补助科研发展支出。同时，为避免主观上造成的结余资金过大，主管部门应加强科研的预算评审工作，保证预算编制的科学、合理。
3.4 落实项目依托单位法人责任，提高其预算调整权限
科研活动本身是一种探索性的活动，具有较大的不确定性和不可预见性，要求科研人员在申请预算时就将今后三年出几次差、开几次会的预算编制得那么严谨是不可能的。在科研活动的过程中，根据研究进展的具体情况和合理需要，对经费使用进行调整是不可避免的。目前科技经费预算管理政策存在逻辑上的不合理，比如：要求科研项目预算从一开始就做得很细、预算的刚性过强、在结题审计时对照预算“按图索骥”，出现差异即被认定违规等等。这些做法使得科研人员和依托单位管理左右为难，是依据既定预算使用经费还是按照实际合理需要来使用经费就成了问题。这就从客观上助长了不切合实际的支出。
3.5 构建科技强国战略的税收环境
建设创新型国家需要一个良好的、公平、易于执行的的税收环境。当前建设创新型国家的宏观政策环境下，税收政策严重滞后，科技主管部门和税收部门相互之间缺乏协调配合，存在一定矛盾和制约，抵消了部分政策效应。同时，比制定政策更加重要的是，构建易于执行的政策环境。优惠政策的执行往往伴随着较为复杂、苛刻的前提条件，需税务主管机关审核批准，造成很多大学实际上无法享受。建议尽快调整税收优惠政策，大学科研纵向科研收入应使用财政性票据。
中国高等教育的进一步发展，特别是高水平和世界一流研究型大学的建设，需要政府进一步加大教育和科技投入和给予政策支持。美国通过间接成本管理的政策工具，支持并调控大学的科研活动，而大学特别是研究型大学通过间接成本，提升大学科研基础条件；通过实事求是列支人员经费，吸引了世界各地包括博士后在内的高水平研究人员；通过制定、执行详细的直接成本管理规定，完善审计监督， 保证直接成本使用的规范。实现了教学与科研的结合，对科研实力不断增强的中国研究型大学具有借鉴意义。 |
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